V SA/Wa 720/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem postępowania jest skarga A. P. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) z dnia [...] lutego 2014 r. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Zaskarżone decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2010 r. A. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, w którym zadeklarował w ramach Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne: 1. w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) działki rolne o łącznej powierzchni 2,72 ha, w tym: • działkę rolną C o powierzchni 1,24 ha położoną na działce ewidencyjnej numer [...], • działkę rolną D o powierzchni 1,48 ha położoną na działce ewidencyjnej numer [...]; 2. w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) działki rolne o łącznej powierzchni 13,04 ha, w tym: • działkę rolną A o powierzchni 12,03 ha położoną na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] (2,82 ha), [...] (0,34 ha) oraz [...] (8,87 ha), • działkę rolną AA o powierzchni 0,76 ha na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] (0,56 ha) oraz [...] (0,20 ha), • działkę rolną BB o powierzchni 0,25 ha położoną na działce ewidencyjnej numer [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję Nr [...] o przyznaniu A. P. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, do powierzchni zgodnej z deklarowaną we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Decyzja ta została doręczona i uzyskała walor prawomocności. W dniu [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] grudnia 2010 r. a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu A. P. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. A. P. wniósł w dniu [...] listopada 2013 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe), w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, tj. pakietu Rolnictwo ekologiczne, płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu trzeciego oraz czwartego jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwale użytki zielone. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają trwałe użytki zielone zgodnie z definicją w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, trwałe użytki zielone oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia rady (WE) Nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, a w tym celu "trawy lub inne pasze" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania trwałych użytków zielonych lub łąk w państwach członkowskich (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Z powyższego wynika zatem, zdaniem Prezesa Agencji, że trwały użytek zielony stanowią grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych), które nie podlegały płodozmianowi w gospodarstwie przez okres minimum 5 lat. Organ stwierdził przy tym, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w roku 2005, tj. w okresie pięciu lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, A. P. deklarował do płatności m.in. działkę rolną B z uprawą gruszy domowej (sad) o powierzchni 0,81 ha położoną na działce ewidencyjnej numer [...] (na powierzchni 0,66 ha) oraz na działce ewidencyjnej numer [...] (na powierzchni 0,15 ha). Organ skonstatował, że część gruntów rolnych o powierzchni 0,66 ha położonych na działce ewidencyjnej numer [...] oraz część gruntów rolnych o powierzchni 0,15 ha położonych na działce ewidencyjnej numer [...] (zadeklarowanych przez A. P. we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 jako pastwiska trwałe w ramach działki rolnej A o powierzchni 8,87 ha oraz działki rolnej AA o powierzchni 0,20 ha), nie stanowiła trwałego użytku zielonego w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w związku z art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009. Należało zatem stwierdzić, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009, bowiem przyznając A. P. płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 do gruntów rolnych o powierzchni 0,66 ha położonych na działce ewidencyjnej numer [...] oraz gruntów rolnych o powierzchni 0,15 ha położonych na działce ewidencyjnej numer [...] w ramach Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał przedmiotową płatność do powierzchni nie spełniającej warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności). A. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości decyzję nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR w W. i poprzedzających ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. poprzez przyznanie Skarżącemu płatności z tytułu rolnośrodowiskowej na 2010 rok, zgodnie ze realizowanym wnioskiem. Wyżej wymienionej decyzji zarzucono naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikające z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z p. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86, niepubl.). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć tak przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa procesowego. W sprawie niniejszej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. decyzją z [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] grudnia 2010 r. przyznającej Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z danych zawartych w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli wynika, że część powierzchni zadeklarowanej jako TUZ (trwałe użytki zielone) na działce rolnej A w 2010 r. (0,66 ha działki ewidencyjnej nr [...]) oraz część powierzchni zadeklarowanej jako TUZ na działce rolnej AA w 2010 r. (0,15 ha działki ewidencyjnej nr [...]) w rzeczywistości w 2006 i 2005 r. użytkowane było jako sad. Z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2005 i 2006 r. A. P. uzyskał do tej powierzchni płatność rolnośrodowiskową do uprawy gruszy domowej, a w związku z tym część powierzchni o której mowa powyżej nie wypełnia definicji trwałego użytku zielonego, bowiem nie była wyłączona z płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznając płatność rolnośrodowiskową w 2010 r. do tej powierzchni w pakiecie 2.3 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności rażąco naruszył § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego w związku z art. art. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1120/2009. Zdaniem organu powyższe musi spowodować konieczność wyeliminowania decyzji nr [...] z obrotu na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w trybie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie z treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] grudnia 2010 r. przyznającej Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. wynika, że na działkach: A o pow. 12,03 ha, AA o pow. 0,76 ha oraz BB o pow.0,25 ha nie stwierdzono błędów i nieprawidłowości i przyznano płatność do powierzchni 13,04 ha. Należy też podkreślić, że decyzję tę podjęto na podstawie przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. Sąd – dokonując oceny zaskarżonych decyzji - uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem zarówno treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, jak też rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Zdaniem Sądu z treści decyzji objętej postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności wynika bowiem niezbicie, że organ przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2010 rok z uwagi na to, że w postępowaniu ustalił, iż w stosunku do wnioskowanych działek rolnych A, AA i BB nie stwierdzono nieprawidłowości i błędów. Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Konkludując należy więc wskazać, że przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji, jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu Skarżącemu płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 litera c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji.