V SA/Wa 725/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. Wyższej Szkoły E. im. (...) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: oddala skargę. Przedmiotem skargi W. w W. (dalej: W., skarżąca lub strona) jest postanowienie Ministra Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z ... stycznia 2016r., znak ... stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP lub organ I instancji) z ... września 2015 r., nr ... Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z ... września 2015 r. Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości określił stronie kwotę zwrotu części dofinansowania wypłaconego w ramach projektu pn. "...". Decyzja została doręczona w dniu ... października 2015r. Pismem z ... października 2015 r. (data nadania podania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe - Dz. U. z 2012r., poz. 1529 z późn. zm.) strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Odwołanie zostało podpisane przez H. B. (prorektora). W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie umocowania tej osoby do podpisania odwołania organ odwoławczy postanowieniem z ... stycznia 2016r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ przytoczył podstawy prawne i wyjaśnił, że odwołanie od decyzji PARP z ... września 2015r. zostało złożone po upływie terminu do jego złożenia. Organ II instancji wskazał, że termin do wniesienia odwołania w sprawie upłynął w dniu ... października 2015 r. Natomiast skarżąca złożyła odwołanie w dniu ... października 2015r., a więc po upływie do jego złożenia. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że poza terminowością złożenia odwołania, podanie jest niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej. Minister Rozwoju zauważył, że odwołanie zostało podpisane przez prorektora H. B. Natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm., dalej: u.p.s.w.) uczelnię niepubliczną reprezentuje na zewnątrz rektor. W związku z powyższym organ zwrócił się do skarżącej pismem z ... grudnia 2015r. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo H. B. do reprezentowania strony. Skarżąca odpowiadając na ww. wezwanie, w dniu ... grudnia 2015 r. przedłożyła pełnomocnictwo z ... października 2015 r. dla H. B. udzielone przez F. z siedzibą w T. (dalej: "Fundacja") reprezentowaną przez pełnomocnika Fundacji – R. G. do reprezentowania W. Fundacja, zgodnie z informacją z rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych prowadzonych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (rubryka nr 4), jest założycielem strony. Wobec powyższego Minister Rozwoju pismem z ... grudnia 2015 r. wezwał stronę do przedstawienia stosownych wyjaśnień lub dokumentów, z których wynika, że Fundacja posiada prawo do reprezentowania strony. Pismem z ... stycznia 2016 r. strona przedstawiła pełnomocnictwo wraz z upoważnieniem z ... września 2015 r. udzielone R. G. do wykonywania w imieniu i na rzecz skarżącej wszelkich czynności prawnych wchodzących w zakres obowiązków zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz statutu W. do stanowiska rektora. Ww. pełnomocnictwo zostało podpisane przez H. B. działającego jako rektor W. W związku z powyższym organ odwoławczy stanął na stanowisku, że strona nie wykazała umocowania H. B. do działania w jej imieniu. Zauważył, że pełnomocnictwo z ... października 2015 r. pochodzi od założyciela W. Z akt sprawy natomiast nie wynika, że tenże założyciel może działać w imieniu strony. Minister Rozwoju zauważył, że w sprawie przedstawiono dodatkowo pełnomocnictwo z ... września 2015 r., ale pełnomocnictwo to zostało udzielone R. G. (osobie fizycznej), a nie Fundacji (osobie prawnej). Zatem w jego ocenie z treści ww. pełnomocnictwa nie można wywieść, że do reprezentowania strony, poza R. G., uprawniona jest także Fundacja. Podkreślił, że pełnomocnictwo z ... września 2015 r. uprawnia jedynie R. G. do reprezentowania strony, a pełnomocnictwo z ... października 2015 r. udzielone przez Fundację dla H. B. nie posiada podstaw prawnych i nie potwierdza prawa tej osoby do podpisania odwołania. Tym samym organ odwoławczy uznał, że w sprawie odwołanie posiada braki formalne, które nie zostały skutecznie usunięte w wyznaczonym do tego terminie. Minister Rozwoju mając na względzie, że odwołanie zostało wniesione po terminie oraz że brak formalny odwołania nie został skutecznie uzupełniony w wyznaczonym terminie, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Pismem z ... marca 2016r. strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesione w sprawie przez W. odwołanie jest niedopuszczalne, mimo że W. - jako strona postępowania - posiadała w pełni legitymację do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia Ministra Rozwoju, którym organ ten stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania skarżącej wniesionego od decyzji wydanej przez Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z ... września 2015 r. nr ... w sprawie określenia zwrotu części dofinansowania wypłaconego w ramach realizowanego przez stronę projektu. W tym miejscu trzeba także podkreślić, że ww. decyzja PARP została doręczona stronie w dniu ... października 2015r. Dokonując analizy sprawy należy w szczególności zauważyć, że skarżąca zdaje się nie zauważać, że złożyła odwołanie od ww. decyzji PARP z ... września 2015r., po terminie do jego złożenia. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem w sprawie termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg z początkiem dnia ... października 2015 r. i upłynął z końcem dnia ... października 2015 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że odwołanie datowane na ... października 2015 r. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu ... października 2015r., a więc po terminie wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a. Skarżąca w skardze w żaden sposób nie kwestionuje zarówno daty dręczenia decyzji organu I instancji, która to data wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, jak również nie kwestionuje daty nadania odwołania, która to z kolei data wynika z datownika Poczty Polskiej S.A. umieszczonego na kopercie w której nadano odwołanie. Tym samym powyższy fakt stanowi samodzielną przedmiotową przyczynę uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Już tylko z tego powodu należałoby uznać orzeczenie organu odwoławczego jako mieszczące się w granicach prawa i skargę oddalić. Jednakże w sprawie sąd przyznaje rację Ministrowi Rozwoju, także w zakresie stwierdzenia przez ten organ, że strona nie wykazała umocowania dla H. B. do reprezentowania jej przed Ministrem Rozwoju, tj. do podpisania odwołania od decyzji PARP z ... września 2015r. Należy wskazać, że pierwszymi czynnościami jakie winien podjąć organ po wpływie do niego odwołania, jest przede wszystkim sprawdzenie, czy odwołanie zostało złożone w terminie oraz czy pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, w tym czy osoba która podpisała odwołanie jest podmiotem do tego uprawnionym. W sprawie zarówno odwołanie nie zostało złożone w terminie, jak również skarżąca (osoba prawna – W.) nie wykazała, że osoba która podpisała odwołanie była do tej czynności upoważniona. W ocenie sądu organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, a nie stwierdził uchybienia terminu do wniesienia skargi, gdyż wynika to z kolejności dokonywania czynności sprawdzających warunkujących formalną poprawność złożonego odwołania. Zdaniem sądu w wypadku ustalenia przez organ, że odwołanie zostało złożone po terminie i jednoczesnego stwierdzenia braku upoważnienia dla osoby która podpisała się pod odwołaniem do dokonania takiej czynności, to czynnością niezbędną jest wezwanie strony do nadesłania dokumentu potwierdzającego umocowanie określonego podmiotu (w sprawie H. B.) do podpisania odwołania. Słusznie Minister Rozwoju zauważył w zaskarżonym postanowieniu, że W. jest osobą prawną, co wynika z art. 12 u.p.s.w., który wskazuje, że uczelnia ma osobowość prawną. Natomiast zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi, w tym też podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony, działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W sprawie statutowym przedstawicielem strony jest rektor, co wynika z art. 66 ust. 1 u.p.s.w., który stanowi, że rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Zatem skoro odwołanie od decyzji PARP nie zostało podpisane przez rektora W., tylko przez prorektora H. B., a uprawnienie tej osoby do występowania w imieniu strony nie wynika ani z przepisów ustawowych, ani z dokumentów jakie zostały przez skarżącą przedstawione w toku sprawy, to prawidłowo organ wezwał skarżącą do nadesłania dokumentów potwierdzających, że H. B. działa w imieniu skarżącej, tj. W., jako pełnomocnik osoby prawnej (art. 32 i 33 k.p.a.). Zaznaczyć należy także, że H. B. piastował funkcję rektora W., co najmniej do ... września 2015r. (patrz pełnomocnictwo z ... września 2015r. – karta ... akt adm.), jednakże od ... października 2015r. rektorem W. został J. K., co wynika z pełnomocnictwa udzielonego przez tę osobę prorektorowi J. F. (karta ... akt sądowych). Na marginesie sporu sąd zauważa, że do dnia dzisiejszego W. nie zmieniła danych w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, gdzie nadal jako rektor występuje H. B. Powyższe jednakże dla sprawy nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż wpis taki ma charakter deklaratoryjny. Słusznie zauważył Minister, że odwołanie wniesione przez osobę prawną, podpisane niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej odwołanie do reprezentowania osoby prawnej należy uznać za odwołanie dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej odwołanie. Mimo podjęcia przez organ odwoławczy określonych czynności mających na celu wskazanie przez W., że H. B. jest upoważniony do podpisania odwołania, to skarżąca nie wykazała, aby osoba ta dokonała czynności (podpisania odwołania) jako prawidłowo umocowany pełnomocnik W. W sprawie bowiem brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego upoważnienie H. B. do podpisania odwołania w imieniu W., w szczególności brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez rektora dla prorektora H. B. do reprezentowania W. na zewnątrz, czy węziej do podpisania odwołania strony. Za takie upoważnienie nie można było uznać pełnomocnictwa z ... października 2015r. udzielonego H. B. przez pełnomocnika (R. G.) założyciela W., tj. F. w T. Brak jest bowiem, mimo wezwania strony, jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że założyciel (ww. Fundacja) może reprezentować stronę, tj. W. Tym samym słusznie uznano, że skarżąca nie wykazała, że prorektor H. B. w dacie podpisania odwołania (... października 2015r.) był osobą upoważnioną do podpisania odwołania w imieniu skarżącej. Powyższego nie zmienia również fakt, że R. G. (osoba fizyczna) został upoważniony przez rektora H. B. w dniu ... września 2015r. (w tej dacie osoba ta była jeszcze rektorem W.) do wykonywania w imieniu i na rzecz W. wszelkich czynności prawnych wchodzących w zakres obowiązków zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz statutu W. do stanowiska Rektora W. Trzeba bowiem zauważyć, że nadal w sprawie nie ma pełnomocnictwa dla H. B., gdyż udzielone mu pełnomocnictwem z ... października 2015r. upoważnienie zostało udzielone przez osobę prawną, tj. F. w T., co wprost wynika z jego treści. Zatem dokumenty ten nie jest pełnomocnictwem udzielonym przez osobę fizyczną, tj. R. G. dla H. B. Na marginesie i niezależnie do powyższego sąd wskazuje również na istnienie wątpliwości prawnych dotyczących skuteczności przeniesienia kompetencji rektora (jako organu W.) na rzecz osoby trzeciej pełnomocnictwem z ... września 2015r. Trzeba bowiem zauważyć, że nie jest możliwe cedowanie uprawnień organu uczeni na rzecz osoby trzeciej poprzez udzielenie pełnomocnictwa, co zdaje się zostało uczynione pełnomocnictwem z ... września 2015r. Powyższe jednakże dla sprawy nie ma zasadniczego znaczenia. Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że odwołanie nie zostało wniesione skutecznie, gdyż jego braki formalne nie zostały w wyznaczonym terminie uzupełnione i stosownie do brzmienia art. 134 k.p.a. prawidłowo Minister Rozwoju uznał za niedopuszczalny środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zasadnie również organ odwoławczy powołał się na pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 135/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl) i uznał, że przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugo-instancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania i w związku z powyższym organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (a nie pozostawić odwołanie bez rozpatrzenia), co lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym, niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. (sygn. II GSK1008/14). Na zakończenie sąd wskazuje, że w sprawie nie było kwestionowane, że WWSE jest stroną postępowania, co sugeruje strona w skardze. Ale przedmiotem sporu było brak wykazania upoważnienia H. B. do reprezentowania W. (podpisania odwołania). Tym samym wszystkie twierdzenia strony zawarte w skardze pozostawały jakby z boku sporu i co do zasady również sąd przychyla się do argumentacji zamieszczonej w skardze. Jednakże argumentacja ta nie dotyczy przedmiotu sporu. W zakresie sporu strona natomiast nie zawiera żadnej argumentacji, która mogłaby przyczynić się do zmiany stanowiska, a sąd działając z urzędu również nie stwierdził takich okoliczności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.