V SA/Wa 727/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Protokolant Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. P. B. – Kancelaria Adwokacka, ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) a nadto 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 25 września 2007 r. G. G., obywatel G., któremu Rada do Spraw Uchodźców ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], odmówiła nadania statusu uchodźcy złożył kolejny wniosek o nadanie mu tego statusu powołując się na te same okoliczności faktyczne: prześladowanie przez policję z powodu działalności na rzecz partii opozycyjnej. W dniu [...] czerwca 2008 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, iż wniosek Cudzoziemca z dnia 25 września 2007 r. jest niedopuszczalny. W podstawie prawnej decyzji i w jej uzasadnieniu organ I instancji powołał art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 14 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2008 r. podzielając zawarty w niej pogląd, iż wobec powoływania się przez Stronę w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy na okoliczności tożsame z tymi, które były już przedmiotem rozstrzygnięcia – wniosek ten jest z mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej niedopuszczalny. Przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie wszczętej wnioskiem Cudzoziemca z dnia 25 września 2007 r. wobec treści art. 14 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 29 maja 2008 r. Art. 14 stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W skardze z dnia 24 kwietnia 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Cudzoziemiec wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2008 r. Organom administracji obu instancji zarzucał naruszenie: • art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie wniosku za niedopuszczalny pomimo zmiany stanu prawnego, • art. 15 i art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez nierozważenie przesłanek do udzielenia ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany, • art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niezapewnienie stronie dostępu do nowych form ochrony międzynarodowej, nieuwzględnienie aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców wnosiła o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę, iż rozpatrywany wniosek Cudzoziemca z 25 września 2007 r. i wniosek, który wszczął postępowanie o nadanie statusu uchodźcy zakończone decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2007 r. oparte były na tych samych podstawach. Równocześnie Rada do Spraw Uchodźców zwróciła uwagę na brak w jej orzecznictwie jednolitego stanowiska, czy zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP wyrażenie: "na tych samych podstawach" odnosi się do podstaw faktycznych czy także prawnych kolejnego wniosku. Organ II instancji podniósł także problem nadużywania przez cudzoziemców składania wniosków o nadanie statusu uchodźcy w celu uzyskania legalizacji ich pobytów na terytorium RP. Zdaniem organu przeciwdziałanie tym praktykom leżało u podstaw zmian w regulacji prawnej poprzez wprowadzenie instytucji wniosku niedopuszczalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kluczowe znaczenie ma dokonanie wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez wyjaśnienie czy użyte w tym przepisie wyrażenie "na tych samych podstawach" odnosi się do podstaw faktycznych czy też podstaw faktycznych i prawnych kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy składanego przez tego samego cudzoziemca. Obowiązujący od 29 maja 2008 r. a wprowadzony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw art. 40 w ust. 1 stanowi, iż gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Ust. 2 zawiera wyjaśnienie kiedy wniosek jest niedopuszczalny. Dzieje się tak między innymi, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. W poprzednim stanie prawnym ugruntowała się praktyka organów, akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku złożenia przez cudzoziemca kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy opartego na tych samych zdarzeniach organ umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwo zwracano uwagę, iż z bezprzedmiotowością postępowania, na gruncie art. 105 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009 - komentarz do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego teza 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. [...], odnosząc się także do postępowania administracyjnego wszczętego kolejnym wnioskiem strony, po wydaniu przez organ decyzji odmownej w sprawie nadania statusu uchodźcy, zajął stanowisko, iż : "Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona, jest objęta szczególną ochroną prawną. Kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, oparty na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, należy potraktować jako mający na celu obejście regulacji prawnej przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a., co prowadzi do nadużycia prawa. Takie działanie strony nie może podlegać ochronie prawnej, gdyż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejna decyzja odmawiająca bądź nadająca status uchodźcy wnioskodawczyni byłaby obarczona wadą prawną, powodującą wycofanie jej z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu." Nie budzi wątpliwości sformułowana w piśmiennictwie (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009, komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego) definicja, iż rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. Stosownie do tego celu postępowania administracyjnego, jak i istoty decyzji administracyjnej można odróżnić podstawę faktyczną i podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu . W piśmiennictwie podkreśla się, iż jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym nie ma wzorem k.p.c. sformułowanej zasady "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)" to jednak gwarancje trwałości decyzji ostatecznej należy rozumieć w ten sposób, iż organ który wydał decyzję jest nią związany, jeżeli w nowej sprawie wszczętej przed tym organem nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji. A zatem na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP należy wysnuć wniosek iż, gdy istotne elementy poprzednio wydanej decyzji (tożsamość stron, stan faktyczny, stan prawny) nie zmieniły się, to wniosek wszczynający nową sprawę o nadanie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Tak więc nowy wniosek oparty na tych samych podstawach to wniosek oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznania przez organ wymaga wniosek Cudzoziemca o nadanie mu statusu uchodźcy oparty na tych samych podstawach faktycznych ale, do którego zastosowanie mają obowiązujące od 29 maja 2008 r. przepisy wprowadzające nieznaną poprzednio ustawodawstwu polskiemu instytucję ochrony uzupełniającej oraz w sposób odmienny niż w dacie wydawania decyzji ostatecznej regulujące w art. 97 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP instytucję pobytu tolerowanego poprzez rozszerzenie go o ustęp 1 pkt 1a, zgodnie z którym Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany jeżeli jego wydalenie naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub naruszałoby prawa dziecka określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takiej interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony nie może w państwie prawa wyłączać, nawet uzasadniona, obawa przed nadużywaniem przez cudzoziemców możliwości składania kolejnych wniosków o nadanie statusu uchodźcy w celu uzyskania legalizacji pobytu w Polsce. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a.