V SA/Wa 727/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę. Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. odwołania J.W. od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] (dalej jako Komisja I instancji) z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...], którym uznano J.W. (dalej jako Obwiniony) – pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Burmistrza [...], odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 18 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1311 z późn. zm. zwanej dalej uondfp), polegające na zaniechaniu przeprowadzenia inwentaryzacji metodą spisu z natury aktywów na dzień 31 grudnia 2014 r. sprzętu obrony cywilnej o wartości 11.193 zł przekazanego przez Wojewodę [...] i używanego przez Gminę [...], co naruszało art. 26 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 2016 r. o rachunkowości (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1047 z późn. zm.) oraz odstąpiono od wymierzenia kary i obciążono kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 316,18 zł. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej jako GKO/Komisja odwoławcza) orzeczeniem z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt: [...] na podstawie art. 147 ust.1 pkt 1 uondfp utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu orzeczenia GKO wskazała - za Komisją I instancji - że Wojewoda [...] przekazał miastu [...] w użytkowanie sprzęt obrony cywilnej, na podstawie umów z 5 września 2009 r., 30 listopada 2011 r., 22 lutego 2013 r. i 13 marca 1013 r. Pismem z 16 grudnia 2014 r. [...] Urząd Wojewódzki przesłał do Urzędu Miasta [...] prośbę o potwierdzenie faktu posiadania sprzętu w użyczenie. W dniu 29 grudnia 2014 r. Urząd Miast [...] poinformował [...] Urząd Wojewódzki o stanie ilościowym sprzętu na dzień 31 grudnia 2014 r. pismem podpisanym przez Obwinionego. Miasto [...] było zobligowane do dokonania inwentaryzacji sprzętu przekazanego przez Wojewody [...], co wynika z brzmienia art. 26 ust. 2 ustawy o rachunkowości statuującego obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji metodą spisu z natury składników aktywów znajdujących się w jednostce, a będących własnością innych jednostek. W ocenie organu, cel inwentaryzacji nie został osiągnięty w stosunku do przedmiotowych składników majątkowych. Zaś okoliczności sprawy nie wskazują na istnienie przyczyn, dla których niemożliwe było przeprowadzenie inwentaryzacji przedmiotowych składników metodą spisu z natury. Komisja odwoławcza wskazała, że stosownie do art. 18 pkt 1 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przeprowadzenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości, co skutkuje koniecznością ustalenia osoby odpowiedzialnej za popełnienie czynu. Art. 4 ust. 1 pkt 2 uondfp stanowi, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, natomiast w myśl art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym za przeprowadzenie inwentaryzacji metodą spisu z natury. W niniejszej sprawie jednostką organizacyjną był Urząd Miasta [...], a jego kierownikiem burmistrz – J. W. GKO podkreśliła, że zgodnie z art. 21 uondfp naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca zaniechał działania, do którego był zobowiązany. Stosownie do ustaleń poczynionych przez organ oraz biorąc pod uwagę na treść art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym termin inwentaryzacji uważa się za dotrzymany, jeżeli inwentaryzację składników aktywów zakończono do 15 dnia następnego roku - w niniejszej sprawie powinno to nastąpić do 15 stycznia 2015 r. Z uwagi na powyższe, do naruszenia doszło w dniu 16 stycznia 2015 r. Obwiniony, obejmując w dniu 9 grudnia 2014 r. obowiązki burmistrza przyjął na siebie - w świetle przywołanych wyżej przepisów - obowiązki wynikające z ustawy o rachunkowości, w tym również dokonania inwentaryzacji drogą spisu z natury i obowiązków tych nie wykonał w sposób wymagany przepisami ustawy o rachunkowości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w którym Obwiniony wskazał na przesłanki (fakt corocznego składania do [...] Urzędu Wojewódzkiego informacji o stanie przekazanego sprzętu, krótki okres, jaki upłynął od momentu objęcia funkcji burmistrza do dnia zakończenia inwentaryzacji, niedoinformowanie ze strony pracowników Urzędu Miasta oraz zaangażowanie w pracę nad uchwaleniem budżetu), które w jego ocenie skutkują koniecznością zastosowania art. 28 ust. 1 uondfp tj. gdy nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z uwagi na znikomy stopień szkodliwości dla finansów publicznych, GKO wskazała, że zasadnie Komisja I instancji uznała J.W. winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych przy jednoczesnym odstąpieniu od wymierzenia kary. W ocenie organu odwoławczego argumenty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż fakt corocznego składania do [...] Urzędu Wojewódzkiego informacji o stanie przekazanego sprzętu, nie został zrealizowany w toku inwentaryzacji i nie służył celom, dla których jest ona prowadzona. GKO zauważył również, że Obwiniony od daty objęcia stanowiska burmistrza do daty ukończenia inwentaryzacji miał 37 dni, a ten okres wydaje się dostatecznie długi, na podjęcie niezbędnych działań zmierzających do wykonania ustawowych obowiązków w przedmiotowym zakresie. Zdaniem GKO nie znajduje uzasadnienia zarzut obrony dotyczący niedoinformowania ze strony swoich pracowników oraz zaangażowania w pracę nad uchwaleniem budżetu, gdyż nieprawidłowości w działaniach jednostki organizacyjnej, którą kieruje Obwiniony nie mogą, skutkować niedochodzeniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez tę osobę. A podjęcie prac nad uchwaleniem budżetu na rok następny jest czynnością standardową w jednostkach samorządu terytorialnego, a tym samym nie może stanowić podstawy do twierdzenia o znikomym stopniu naruszenia. W ocenie Komisji odwoławczej w sprawie nie wystąpiła okoliczność art. 23 ust. 1 uondfp, zgodnie z którym nieświadomość tego, że zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie wyłącza odpowiedzialności, chyba że nieświadomość była usprawiedliwiona. Opisany w tym przepisie przypadek ma miejsce, gdy sprawca dopuszcza się naruszenia dyscypliny finansów publicznych w błędnym przekonaniu, że jego zachowanie jest legalne. Przywołany przepis uzależnia dopuszczalność przypisania winy od możliwości uświadomienia sobie przez sprawcę bezprawności jego zachowania, co pozostaje w związku ze znajomością regulacji prawnych dotyczących określonej dziedziny. W niniejszej sprawie Obwiniony miał wszelkie przesłanki pozwalające na zaznajomienie się z obowiązującymi regulacjami prawnymi, a jedynie nie miał świadomości odnośnie okoliczności faktycznych, tzn. tego, co dzieje się w kierowanej przez niego jednostce organizacyjnej. Zatem obowiązkiem Obwinionego było posiadanie pełnej wiedzy dotyczącej realizowanych przez urząd zadań. GKO nie dopatrzyła się również wystąpienia okoliczności zasługujących na szczególne uwzględnienie, uzasadniających zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej w art. 36 ust. 1 uondfp. Rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej zaskarżył J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia tj.: 1. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 18 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że dla oceny zawinienia nie ma znaczenia okres w jakim obwiniony objął urząd burmistrza oraz błędnym przypisaniu zawinienia obwinionemu burmistrzowi przy jednoczesnym nie wskazaniu braku wzorca prawidłowego zachowania, co doprowadziło do uznania obwinionego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych; 2. art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości, poprzez jego błędną wykładnię poprzez nieuwzględnienie celu, w jakim przepis wprowadza termin trzech miesięcy przed zakończeniem roku na rozpoczęcie inwentaryzacji składników aktywów drogą spisu z natury, w sytuacji gdy termin ten wyznacza okres niezbędny na wykonanie wszystkich obowiązków związanych z prawidłowym przeprowadzeniem inwentaryzacji. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia Komisji I instancji, zobowiązanie GKO do wydania orzeczenia uniewinniającego obwinionego Burmistrza [...] J.W. od zarzuconego mu czynu w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że warunkiem ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest to, aby działanie lub zaniechanie wypełniające znamiona deliktów finansowych, miało charakter zawiniony. Wbrew twierdzeniom organu, nie jest możliwe przypisanie odpowiedzialności osobie tylko za sam fakt, że w chwili czynu pełniła ona funkcję Burmistrza. Zdaniem autora skargi przeszkodą do realizacji inwentaryzacji był również zbyt krótki czas od złożenia ślubowania przez Burmistrza (9 grudnia 2014 r.) do końca okresu, w którym inwentaryzacja powinna zostać przeprowadzona (15 stycznia 2015 r.). Słusznie w tamtym okresie jako priorytetową traktowano kwestię procedowania kwestii związanych z uchwaleniem budżetu Gminy na kolejny rok. Już w dniu objęcia urzędu większość czasu niezbędnego na przeprowadzenie prawidłowej inwentaryzacji (ponad 2 miesiące) upłynęła. Nadto w grudniu 2014 roku pracownik Gminy W.K. zweryfikował stan sprzętu obrony cywilnej i przesłał odpowiednią informację Wojewodzie [...]. Obwiniony zatem nie miał powyższego obiektywnej możliwości, aby przypuszczać, że powinny zostać dokonane dodatkowe czynności polegające na przeprowadzeniu spisu z natury sprzętu obrony cywilnej. Co oznacza, że brak jest możliwości przypisania winy Burmistrzowi [...] w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), dalej: "ppsa" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w związku z czym sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia następujących warunków 1) zachowanie sprawcy wypełnia znamiona czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, stypizowanego w art. 5 – 18c uondfp (art. 19 ust. 1 uondfp); 2) sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności (mieści się w kręgu osób określonych w art. 4 i 4a uondfp); 4) naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony (art. 19 ust. 2 uondfp); 5) naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy (art. 28 ust. 1 uondfp). Zaskarżone orzeczenie zawiera wszystkie ustalenia wymagane dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Podmiotowy zakres odpowiedzialności za opisane naruszenie dyscypliny finansów publicznych Obwinionego wynika z faktu pełnienia funkcji Burmistrza [...], a więc z racji posiadania statusu kierownika jednostki sektora finansów publicznych. W świetle przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności, odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych oraz pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Stosownie do art. 18 ust. 1 uondfp naruszeniem jest zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, 398 i 650). Ustawa o rachunkowości jest jednym z podstawowych aktów prawnych, które kierownik jednostki sektora finansów publicznych obowiązany jest znać i stosować. Zgodnie z art. 19 ust. 2 uondfp, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od podnoszonego krótkiego terminu od objęcia funkcji do upływu terminu do wykonania inwentaryzacji, brak jest podstaw do uznania, że jej wykonanie było niemożliwe. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych. Na Obwinionym ciążył obowiązek stosowania określonych przepisów prawa, w tym między innymi ustawy o rachunkowości. Przyjmując powierzone stanowisko burmistrza, Obwiniony przyjął pełną odpowiedzialność związaną z wykonywaniem tej funkcji. Prawidłowo zatem organy orzekające ustaliły winę Obwinionego. Art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowi, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Organy prawidłowo, zdaniem Sądu, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznały, że brak ku temu przesłanek. Jednocześnie organy orzekające, działając na podstawie art. 36 ustawy o odpowiedzialności, odstąpiły od wymierzenia Obwinionemu kary, uwzględniając właśnie wszystkie okoliczności podnoszone w skardze (w tym krótki czas od objęcia urzędu, małe doświadczenie), co oznacza, że zastosowano instytucję nadzwyczajną, najbardziej korzystną dla Obwinionego w przypadku przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd stwierdza, że w zaskarżonym orzeczeniu GKO wzięła pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez Skarżącego w trakcie postępowania i w szerokim uzasadnieniu dokonała wszechstronnego wyjaśniania powodów podjęcia swego orzeczenia z odniesieniem się do argumentacji Skarżącego. Nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Termin przeprowadzenia inwentaryzacji w nim określony ma oczywiście na celu ułatwienie organizacji i wykonania inwentaryzacji w jednostce, umożliwiając rozpoczęcie inwentaryzacji aktywów i pasywów w ostatnim kwartale roku obrotowego, a zakończenie do 15 dnia następnego roku. Jednak objęcie urzędu w dniu 9 grudnia nie oznacza automatycznie niemożliwości wykonania obowiązku przeprowadzenia inwentaryzacji. Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy odstąpienie od wymierzenia kary wobec Skarżącego było prawidłowe i adekwatne do stopnia zawinienia, zasadnym też było obciążenie kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.