V SA/Wa 734/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] września 2007 r. H B zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L z prośbą o potwierdzenie kwoty zaległości w opłacaniu składek z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od nieopłaconych składek. W przypadku odmowy umorzenia odsetek wnioskodawca zwrócił się o rozłożenie tej kwoty na 12 rat. Pismem z dnia [...] października 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania złożonego wniosku poprzez wskazanie czy podanie ma być traktowane jako wniosek o rozłożenie całości zadłużenia na raty czy jako wniosek o umorzenie odsetek. Następnie pismem z dnia [...] października 2007 r. poinformowano skarżącego, iż jego wniosek rozpatrzony zostanie jako wniosek o umorzenie całości zadłużenia. Pismem z dnia [...] października 2007 r. wnioskodawca ponowił swoją prośbę o potwierdzenie kwoty głównej zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz umorzenie kwoty odsetek od zaległych składek względnie rozłożenie tej kwoty na raty. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od września 1999 r. do stycznia 2000 r. w łącznej kwocie [...] zł (w tym z tytułu składek [...] zł i z tytułu odsetek [...] zł), ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 1999 r. do stycznia 2000 r. w łącznej kwocie [...] zł (w tym z tytułu składek [...] zł i z tytułu odsetek [...] zł), oraz składek na Fundusz Pracy za okres od listopada 1999 r. do grudnia 1999 r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił sytuację majątkową wnioskodawcy oraz przytoczył treść przepisów prawa odnoszących się do umarzania należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu zaległych składek. W ocenie Organu na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku o umorzenie zaległych składek. Po rozpoznania wniosku H B z dnia [...] grudnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) (zwanej dalej kpa) Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej także: Prezesem ZUS) rozpoznając sprawę jako organ II instancji uchylił w części zaskarżoną decyzję nr z dnia [...] listopada 2007 r. i na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w części dotyczącej należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek za okres od grudnia 1999 r. do stycznia 2000 r. oraz na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika za pracownika za okres w okresie wrzesień 1999 r. do stycznia 2000 r. za należności na ubezpieczenia społeczne oraz w okresie listopad 1999 r. do grudzień 1999 r. za należności na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W pozostałym zakresie odmówiono umorzenia należności zaległych składek. H B pismem z dnia [...] lutego 2008 r. (data pisma) zaskarżył decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wyjaśnił, iż w toku postępowania administracyjnego cały czas gotowy był do zapłaty kwoty głównej zaległych składek, czemu dawał wyraz w swoich prośbach skierowanych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący zwrócił się także o umorzenie odsetek naliczonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim należy podnieść, iż orzekając jako organ II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany był do wydania decyzji, której zakres wyznacza treść art. 138 § 1 i 2 kpa. Decyzja wydana przez organ odwoławczy może jedynie: - utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, - uchylić w całości lub części decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji, - umorzyć postępowanie odwoławcze, - uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z 7 stycznia 2008 r. wykracza poza powyższe ramy a tym samym organ naruszył art. 138 § 1 i 2 kpa. Sąd wskazuje nadto na brak tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia. Decyzja I instancji rozstrzygała wyłącznie w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i FP. Zaskarżona decyzja poza brakiem sprecyzowania, w jakiej części uchyla decyzję ZUS-u a w jakiej ją utrzymuje w mocy odnosi się do FGSP oraz zawiera postanowienia dotyczące umorzeń postępowania w części odnoszącej się do należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek oraz finansowanych przez płatnika za pracownika. Te zagadnienia nie były rozważane przez organ I instancji a więc równocześnie naruszona została wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje także na konieczność, czego organy obu instancji nie uczyniły, jednoznacznego określenia żądania strony i rozpatrzenia sprawy w granicach tego żądania. Ugruntowane stanowisko orzecznictwa, wyrażone m. innymi w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. II OSK 1004/05, przesądza, iż wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Skarżący deklarował chęć spłaty zadłużenia wnosząc o umorzenie odsetek a nadto o wydanie decyzji ustalającej jego zadłużenie. Decyzje obu instancji rozstrzygały w kwestii całości zadłużenia. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przed wydaniem decyzji Prezes ZUS powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił, zatem brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie.