V SA/Wa 741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżaną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 w związku z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) – dalej także jako u.g.h. lub ustawa, uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą B.sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako spółka) zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. udzielającej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany lokalizacji trzech punktów i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzję wydano w następujących ustaleniach: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. J.D. wystąpiła w imieniu spółki o zmianę lokalizacji punktu gier ze Sklepu spożywczo – przemysłowego M.M. położonego w T. na PUB V. I.S. położonego w Z. przy ul. K., załączając umowę dzierżawy lokalu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie odmówił zmiany lokalizacji punktu gier. Decyzję doręczono spółce w dniu [...] maja 2010 r. Od decyzji spółka złożyła odwołanie z dnia [...] maja 2010 r. wnosząc o uchylenie decyzji i dokonanie zmiany lokalizacji punktu gier zgodnie z wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. spółce a nie ustanowionemu pełnomocnikowi – J.D.. Stwierdzając ten fakt organ administracji uznał, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, jako niedoręczona pełnomocnikowi spółki. W tych warunkach J.D. pismem z dnia [...] września 2011 r. wystąpiła o wydanie i doręczenie decyzji uwzględniającej wniosek o zmianę lokalizacji punktu gier, ewentualnie o skuteczne doręczenie jej jako pełnomocnikowi decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie odmówił zmiany decyzji zezwalającej w części dotyczącej zmiany lokalizacji trzech punktów gier. Wskazując na przepisy art. 8, art. 118 i art. 135 u.g.h. oraz na art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej organ administracji stwierdził, że zmiana lokalizacji punktu gier jest niedopuszczalna. Od decyzji spółka przez nowego pełnomocnika złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia i orzeczenia zgodnie z wnioskiem ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Ponadto złożono wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia stanowiącego odpowiedź na pytanie prawne skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przedmiocie stosowania art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi przesłanki z art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej do zawieszenia postępowania. Natomiast wobec wydania orzeczenia w dniu 19 lipca 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości UE wniosek spółki opierający się na tej podstawie stał się bezprzedmiotowy. W tych warunkach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie poinformował, ze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. cofnął spółce zezwolenie z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] i decyzję tę doręczono spółce [...] lipca 2011 r. W związku z zaistniałą sytuacją organ administracji nie może rozpatrzyć merytorycznie wniosku spółki z dnia [...] grudnia 2009 r. z powodu braku podstawy prawnej i faktycznej orzekania w przedmiocie tego wniosku. Z tych względów należało postępowanie w sprawie umorzyć i jednocześnie wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną w pierwszej instancji. Zdaniem organu nieostateczna decyzja wydana w I instancji cofająca spółce zezwolenie, zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej wiąże organ od momentu wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Każda jej zmiana może nastąpić w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania i do czasu pozostawania decyzji w obrocie prawnych organ jest tą decyzją związany. Ponieważ spółce cofnięto zezwolenie, przestał istnieć przedmiot postępowania objęty jej wnioskiem. Od decyzji B. sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 128 Ordynacji podatkowej (dalej także jako O.p.) w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych przez przyjęcie, że prawa nabyte przez spółkę (zezwolenie) przestały istnieć na skutek wydania decyzji nieostatecznej; naruszenie art. 212 O.p. przez przyjęcie, że organ w sprawie z wniosku spółki był związany decyzją cofającą zezwolenie. Rozpoznając skargę po raz pierwszy tut. sąd wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1651/13 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji podniósł m.in. że istotą sporu pomiędzy stronami jest to, czy decyzja nieostateczna o cofnięciu zezwolenia spółce na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] wiązała organ administracji w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu wykonywanych gier. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie cofnięcie zezwolenia wiązało organ w sprawie niniejszej. Stosownie do przepisu art. 212 Ordynacji podatkowej – organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzje, o których mowa w art. 67d, wiążą organ podatkowy od chwili ich wydania. Zdanie drugie tego przepisu nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W sprawie cofnięcie zezwolenia skarżącej na wykonywanie przez nią przedmiotowej działalności gospodarczej, aczkolwiek decyzją nieostateczną, ustanowiło dla spółki taki stan faktyczny, w którym możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] została przez organ administracji zanegowana. Decyzję tę wydał ten sam organ administracji publicznej, który wydał decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. To, że skarżąca decyzję cofającą zezwolenie zaskarżyła nie zmienia faktu istnienia w obrocie prawnym tej decyzji. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od ww. wyroku wniesionej przez B. sp. z o.o. NSA wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 975/14 uchylił wyrok sądu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in. że Sąd I instancji naruszył art. 212 O.p., albowiem podzielił stanowisko organu co do tego, że postępowanie w sprawie o zmianę decyzji o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 O.p., jeżeli organ wydał już decyzję o cofnięciu zezwolenia, mimo że od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i decyzja ta nie jest ostateczna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest następstwem wadliwej wykładni art. 212 O.p., który stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. NSA podkreśla, że zasada wyrażona w art. 212 O.p. (zgodnie z tym przepisem organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia), odnosi się wyłącznie do stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i wyraża się (co do zasady) w braku możliwości zmiany własnego stanowiska wyrażonego w decyzji. Jej istota polega więc na tym, że organ, który wydał decyzję, nie może dokonać jej weryfikacji w ten sposób, iż doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej adresata decyzji, która została ukształtowana poprzez treść zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. Innymi słowy, z regulacji tej wynika związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zasadzie wynikającej z art. 212 O.p. nadał on inne znaczenie i sens, co motywowane było błędnym przekonaniem, że zasada ta odnosi się do innego aspektu związania organu wydaną decyzją, niż wskazany powyżej aspekt proceduralny. Sąd nadał tej zasadzie znaczenie materialne, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zestawił z tezą o istnieniu zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany. Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu również i tego, że z punktu widzenia granic związania wydaną przez organ decyzją, nie jest obojętna podstawa sprawy, przedmiot rozstrzygnięcia, tożsamości uczestników postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym (podatkowym) gwarancje trwałości decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Zdaniem NSA z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku oraz sformułowanej w jego uzasadnieniu tezy o "tożsamości, jednolitości materialnej" sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany istotne znaczenie ma więc również i to, czy wymienione sprawy mieszczą się w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie. W ocenie NSA w świetle przywołanych argumentów stwierdzić należy, że tak nie jest. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że pierwsza z wymienionych spraw kształtowana jest treścią materialnoprawnej regulacji zwartej w art. 138 ust. 3 u.g.h., druga zaś regulacją o takim samych charakterze, która zwarta została w art. 135 ust. 1 u.g.h. W sprawach tych nie jest więc zachowana tożsamość przedmiotowa determinowana tożsamą podstawą prawną, stanem faktycznym oraz prawami i/lub obowiązkami stron, które z nich wynikają. W związku z tym NSA stwierdza, że nie było żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że w sprawie z wniosku strony skarżącej o zmianę zezwolenia, organ administracji był związany decyzją wydaną w sprawie jego cofnięcia, co stanowić miało jednocześnie przesłankę umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. NSA stoi na stanowisku iż nie można pominąć i tego aspektu rozpatrywanej sprawy, który wiąże się z tym, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. o cofnięciu zezwolenia, nie była decyzją ostateczną – strona wniosła od niej odwołanie, a wcześniej, bo wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. o zmianę zezwolenia. Skoro tak, to nie mogło budzić żadnych wątpliwości, że wymieniona decyzja nieostateczna nie eliminowała (definitywnie) z obrotu prawnego decyzji, którą spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Sąd zważył co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie przypomnieć należy jednak iż w niniejszej sprawie orzekał już zarówno sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Chronologicznie późniejszym wyrokiem NSA uchylił orzeczenie tut. sądu oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Ma to istotne znaczenie ze względu na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm. – dalej ppsa). Przepis ten stanowi iż sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. I). Owa wykładnia w sprawie niniejszej wiąże się z art. 212 Op., któremu sąd I instancji (zdaniem NSA) nadał błędne znaczenie. Przepis ten stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W związku z tym zarówno organ odwoławczy jak i sąd I instancji błędnie przyjął, że skoro Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. cofającą w całości zezwolenie na prowadzenie przez Skarżącą działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], a zatem w świetle prawa przestały istnieć punkty, gry w zakresie których spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia, to mimo iż decyzja ta nie jest ostateczna (ponieważ wniesiono od niej odwołanie) Dyrektor Izby Celnej jest nią związany w sprawie o zmianę decyzji o zezwolenie. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest jednak rozstrzygnięciem tożsamym z tym które podejmowane jest w sprawach zmiany tego zezwolenia w zakresie punktów gier. NSA przypomina bowiem, że w postępowaniu administracyjnym gwarancję trwałości decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie wszczętej przed tym organem nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, tzn.: 1) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, 2) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, 3) podmiot inicjujący nowe postepowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego jakie zapadło w poprzedniej decyzji. W związku z powyższym przyjąć należy iż zasada związania organu wydaną decyzją wynikająca z art. 212 Op. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach. Niewątpliwie sprawy, których przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz sprawy, których przedmiotem jest zmiana takich zezwoleń nie mieszczą się w granicach tej samej kategorii spraw jak i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie. To zaś oznacza, że organ odwoławczy nie miał podstaw, aby uznać, że w sprawie z wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia był związany decyzją wydaną w sprawie jego cofnięcia. Nie miał więc podstaw (z tego właśnie powodu) pozwalających na umorzenie postepowania na podstawie art. 208 § 1 Op., a więc z powodu jego bezprzedmiotowości. Rozpoznając odwołanie ponownie organ II instancji podejmie rozstrzygnięcie o charakterze materialnoprawnym odnosząc się do zarzutów odwołania. Niezależnie od powyższego Sąd podnosi, że zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji, która ją poprzedzała brała udział ta sama osoba a mianowicie młodszy inspektor celny R.M.. Taki sam rzeczy skutkował rażącym naruszeniem art. 130 § 1 pkt 6 Op., co z kolei powodowało iż także z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie mogła się stać. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.