V SA/Wa 751/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska, Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... kwietnia 2009 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy; 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. H. O. [...] W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę ... zł (... złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę ... zł (... złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę ... zł (... złote ...groszy). Obywatel B,, narodowości b, M, H, wnioskiem z dnia ,,,sierpnia 2007r. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy. Decyzją z dnia ,,, marca 2008r. nr ,,, Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ,,, października 2007r. nr ,,, orzekającą o odmowie nadania M, H,statusu uchodźcy i jednocześnie nakazującą opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Decyzją z dnia ,,, listopada 2008r. Rada do Spraw Uchodźców stwierdziła nieważność decyzji własnej z dnia ,,, marca 2008r. z uwagi na zaistnienie przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie decyzją z tej samej daty, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, Rada do Spraw Uchodźców uchyliła decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ,,, października 2008r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że nie przeprowadzono w sprawie postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia bądź nie przesłanek, o których mowa w art. 15 znowelizowanej ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, warunkujących udzielenie ochrony uzupełniającej. Orzekając ponownie w sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia ,,, grudnia 2008r. nr ,,, odmówił M, H, nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz postanowił wydalić cudzoziemca z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Rozpatrując kolejny wniosek cudzoziemca z dnia ,,, kwietnia 2008r. o nadanie statusu uchodźcy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia ,,, września 2008r. nr ,,, umorzył postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia ,,, kwietnia 2009r. nr ,,, w uzasadnieniu, której organ odwoławczy stwierdził, że M, H, w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy powołał te same okoliczności, które były już przedmiotem oceny organów orzekających. Rada wyjaśniła również, że art. 40 ust. 1 znowelizowanej ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP umożliwia wydanie przez organ prowadzący postępowanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Wniosek zaś jest niedopuszczalny (art. 40 ust. 2 pkt 2) gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, orzeczenie o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku było w pełni uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia ,,, kwietnia 2009r. skarżący M, H, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ,,, września 2009r. wskazując na naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez uznanie wniosku za niedopuszczalny pomimo, że nastąpiła zmiana przepisów dotycząca udzielania cudzoziemcom ochrony na terytorium Polski; art. 15 i art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nierozważenie przesłanek dotyczących udzielenia ochrony uzupełniającej na terytorium RP i znowelizowanych przesłanek zgody na pobyt tolerowany oraz odmowę udzielenia ochrony uzupełniającej lub udzielenia zgody na pobyt tolerowany. - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i niezapewnienie dostępu do nowych form ochrony międzynarodowej; art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a także nieuwzględnienie aktualnej na dzień wydania decyzji sytuacji cudzoziemca w kraju pochodzenia. Uzasadniając zarzuty o charakterze merytorycznym skarżący przytoczył treść art. 15 i art. 97 powołanej ustawy oraz wyjaśnił, że w dniu 29 maja 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2008r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zastosowanie mają przepisy w nowym brzmieniu wobec czego organy administracji zobowiązane były do zbadania czy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy regulujące udzielanie ochrony uzupełniającej i zgody na pobyt tolerowany. W ocenie skarżącego w trakcie postępowań toczących się na podstawie ustawy o ochronie w brzmieniu sprzed 18 marca 2008r. powyższa kwestia nie została zbadana. Jak podniósł skarżący, w sprawie o podobnym stanie faktycznym, Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia ,,, kwietnia 2009r. nr ,,, uchyliła decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazując, że sprawa nie była uprzednio rozpatrywana w części ochrony uzupełniającej, ani znowelizowanych przesłanek zgody na pobyt tolerowany. W dalszej części skargi podniesiono, że wykładnia dokonana przez Radę ma swoje oparcie nie tylko w samej treści art. 40 ust. 2 pkt 2 lecz także w art. 7 k.p.a., przy czym słuszny interes strony można tu rozumieć jako zapewnienie dostępu do każdej z form ochrony cudzoziemców. W ocenie skarżącego zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie aktualnej, na dzień wydania decyzji, sytuacji cudzoziemca w kraju podochodzenia. Organy administracji nie ustaliły również, czy realizacja decyzji o nakazie opuszczenia terytorium RP nie narazi go na ryzyko dokonania poważnej krzywdy oraz nie będzie stanowić zagrożenia dla praw zagwarantowanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Dokonując wykładni art. 80 k.p.a. M, H, wyjaśnił, że ocena zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych musi być zgodna z normami prawa procesowego i dokonana w oparciu o zebrany materiał dowodowy na podstawie wszechstronnej oceny tego materiału, a zebrane dowody muszą być ocenione zgodnie z ich znaczeniem i wartością dla toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając jednocześnie, że nie wypracowano jeszcze jednolitego stanowiska co do wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dnia 29 maja 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 70, poz.416). Zgodnie z art.14 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ustawą tą ustanowiony został między innymi przepis art. 40 ustawy o cudzoziemcach stanowiący, że jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek o nadanie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Równocześnie art. 40 ustawy stanowi, że wniosek jest niedopuszczalny między innymi, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Ww. ustawą o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw wprowadzone zostały przepisy ustanawiające nieznaną poprzednio ustawodawstwu polskiemu instytucję ochrony uzupełniającej oraz w sposób odmienny niż do dnia 29 maja 2008 r. regulujące w art. 97 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP instytucję pobytu tolerowanego poprzez rozszerzenie go o ustęp 1 pkt 1a, zgodnie z którym Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany jeżeli jego wydalenie naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub naruszałoby prawa dziecka określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie postępowanie z wniosku cudzoziemca o nadanie mu statusy uchodźcy zostało umorzone na podstawie art. 40 ust.1 i ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.Nr128,poz.1176 ze zm.) zwanej dalej ustawą, oceniając zaskarżoną decyzję należało w pierwszej kolejności skontrolować czy spełnione zostały przesłanki z art.40 ustawy, tzn. czy wnioskodawca złożył nowy wniosek po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy oraz czy nowy wniosek oparty był na tych samych podstawach. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Sąd uznał, że została ona spełniona. Sprawa z wniosku o nadanie statusy uchodźcy z dnia ... sierpnia 2007 r. została zakończona decyzją ostateczną Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... marca 2008 r. Decyzja ta została wprawdzie następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia jej nieważności, jednak w momencie składania kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy, tj. dnia ... kwietnia 2008 r. decyzja z dnia ... marca 2008 r. była decyzją ostateczną. Drugą przesłanką podlegającą ocenie Sądu było przesłanka tożsamości podstaw obu wniosków. W pierwszej kolejności należało dokonać wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez wyjaśnienie czy użyte w tym przepisie wyrażenie "na tych samych podstawach" odnosi się do podstaw faktycznych czy też podstaw faktycznych i prawnych kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy składanego przez tego samego cudzoziemca. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie nowy wniosek oparty na tych samych podstawach to wniosek oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. (Tak samo WSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r., syg.akt VSA/Wa 727/09). Szerszego wyjaśnienia wymaga w rozpoznawanej sprawie ocena tożsamości podstaw prawnych obu wniosków. Na wstępie należy przypomnieć, że oba wnioski zostały złożone przed dniem 29 maja 2008 r., kiedy to weszły w życie przepisy wprowadzające dodatkowe środki ochrony cudzoziemców w RP. W dacie składania drugiego wniosku, tj. dnia ... kwietnia 2008 r. był on oparty na tych samych podstawach zarówno faktycznych jak i prawnych , co wniosek poprzedni , co do którego postępowanie było zakończone decyzją ostateczną. W ocenie Sądu tożsamość podstaw prawnych oceniać należy jednak nie tylko na datę złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy, ale według stanu prawnego obowiązującego w trakcie całego postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Oznacza to, że organ orzekający może umorzyć postępowanie na podstawie art.40 ustawy wyłącznie po stwierdzeniu, że wniosek cudzoziemca oparty na tych samych podstawach faktycznych był rozpoznany w poprzednim postępowaniu na podstawie tych samych przepisów , które obowiązują w dacie orzekania w drugim postępowaniu. W przeciwnym przypadku cudzoziemiec składający kolejny wniosek po ... maja 2008 r. byłby pozbawiony możliwości uzyskania ochrony na podstawie nowych przepisów obowiązujących po tej dacie. Odnosząc się do sytuacji M. H. należy stwierdzić, że jego wniosek z dnia ... kwietnia 2008 r. był oceniany na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 29 maja 2008 r. ale również na podstawie przepisów obowiązujących po tej dacie. W dacie wydania przez Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art.40 ustawy tj. dnia ... września 2008 r. brak było podstaw do uznania, że między sprawami z obu wniosków cudzoziemca zachodzi tożsamość prawna; sprawa z pierwszego wniosku zakończona wówczas była decyzją ostateczną z dnia ...marca 2008 r., a więc nie uwzględniającą dodatkowej ochrony wprowadzonej od dnia 29 maja 2008 r. Jednak w dacie wydania przez Radę do Spraw Uchodźców decyzji ostatecznej w sprawie z wniosku z dnia ... kwietnia 2008 r., w postępowaniu z wniosku z dnia ... sierpnia 2007 r. wydana była już decyzja ostateczna z dnia ... grudnia 2008 r. uwzględniająca stan prawny obowiązujący po dniu 29 maja 2008 r., a więc decyzja zawierająca ocenę sytuacji cudzoziemca z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony uzupełniającej lub udzielenia zgody na pobyt tolerowany zgodny z nowym stanem prawnym. Powyższe daje podstawę do przyjęcia, że oba wnioski rozpoznane zostały w oparciu o te same podstawy prawne. Sąd zauważył, że z wniosków o nadanie statusu uchodźcy złożonych przez M. H., na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Rady do Spraw Uchodźców i następnie uchylenia decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców toczyły się w okresie od dnia ... listopada 2008 r. do dnia ... grudnia 2008 r. tj. do daty wydania decyzji ostatecznej kończącej pierwsze postępowanie równolegle dwa postępowania. Wówczas istniały przesłanki do umorzenia na podstawie art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania wszczętego drugim wnioskiem. Nie umorzenie postępowania stanowiło naruszenie przepisu art.105 K.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżącego z dnia ... kwietnia 2008 r. o nadanie statusu uchodźcy powinno zostać zakończone decyzją o umorzeniu, a umorzenie tego postępowania na podstawie art. 40 ust. 1 znowelizowanej ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy , na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art.. 250 p.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 1 lit. c) rozp. Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1348 ze zm.). Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ponieważ skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym.