V SA/Wa 752/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S.A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy; uchyla zaskarżoną decyzję Obywatel [...], S. A. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008r. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy. Składając wniosek S. A. oświadczył, że ubiega się o nadanie statusu uchodźcy, ponieważ obawia się powrotu do kraju pochodzenia z powodu znajomego, któremu winien jest pieniądze. Znajomy pożyczył Skarżącemu pieniądze, aby ten mógł przyjechać do Polski na zaproszenie klubu piłkarskiego. Taką samą przyczynę obawy przed powrotem do karju pochodzenia wskazał Skarżący we wniosku o nadanie statusu uchodźcy złożonym dnia [...] lipca 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej umorzyć postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. W odwołaniu od decyzji skierowanym do Rady do Spraw Uchodźców S. A. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i objęcie go ochroną międzynarodową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazała, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest trzecim wnioskiem S. A. o nadanie mu statusu uchodźcy. Zdaniem organu odwoławczego analiza sprawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przywołuje on te same okoliczności, które były przywołane we wcześniejszych postępowaniach. Sprawa wszczęta z pierwszego wniosku, z dnia [...] lipca 2007 r. została zakończona decyzją ostateczną Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie nadania statusu uchodźcy i nakazującej opuszczenie terytorium RP, wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Rada do Spraw Uchodźców wyjaśniła, że wniosek jest niedopuszczalny, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Organ administracji, który stwierdzi istnienie przesłanek, o których mowa w art. 40 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest zobligowany do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Rada do Spraw Uchodźców stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującym prawem W skardze z dnia [...] kwietnia 2009r. wniesionej na powyższą decyzję Rady do Spraw Uchodźców , skarżący S. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2009r. wskazując na naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez uznanie wniosku za niedopuszczalny pomimo, że nastąpiła zmiana przepisów dotycząca udzielania cudzoziemcom ochrony na terytorium Polski; art. 15 i art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nierozważenie przesłanek dotyczących udzielenia ochrony uzupełniającej na terytorium RP i znowelizowanych przesłanek zgody na pobyt tolerowany oraz odmowę udzielenia ochrony uzupełniającej lub udzielenia zgody na pobyt tolerowany. - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i niezapewnienie dostępu do nowych form ochrony międzynarodowej; art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a także nieuwzględnienie aktualnej na dzień wydania decyzji sytuacji cudzoziemca w kraju pochodzenia. Uzasadniając zarzuty o charakterze merytorycznym skarżący przytoczył treść art. 15 i art. 97 powołanej ustawy oraz wyjaśnił, że w dniu 29 maja 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2008r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zastosowanie mają przepisy w nowym brzmieniu wobec czego organy administracji zobowiązane były do zbadania czy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy regulujące udzielanie ochrony uzupełniającej i zgody na pobyt tolerowany. W ocenie skarżącego w trakcie postępowań toczących się na podstawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP w brzmieniu sprzed 18 marca 2008r. powyższa kwestia nie została zbadana. Jak podniósł skarżący, w sprawie o podobnym stanie faktycznym, Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] uchyliła decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazując, że sprawa nie była uprzednio rozpatrywana w części ochrony uzupełniającej, ani znowelizowanych przesłanek zgody na pobyt tolerowany. W dalszej części skargi podniesiono, że wykładnia dokonana przez Radę ma swoje oparcie nie tylko w samej treści art. 40 ust. 2 pkt 2 lecz także w art. 7 k.p.a., przy czym słuszny interes strony można tu rozumieć jako zapewnienie dostępu do każdej z form ochrony cudzoziemców. W ocenie skarżącego zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie aktualnej, na dzień wydania decyzji, sytuacji cudzoziemca w kraju podochodzenia. Organy administracji nie ustaliły również, czy realizacja decyzji o nakazie opuszczenia terytorium RP nie narazi go na ryzyko doznania poważnej krzywdy oraz nie będzie stanowić zagrożenia dla praw zagwarantowanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Dokonując wykładni art. 80 k.p.a. S. A. wyjaśnił, że ocena zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych musi być zgodna z normami prawa procesowego i dokonana w oparciu o zebrany materiał dowodowy na podstawie wszechstronnej oceny tego materiału, a zebrane dowody muszą być ocenione zgodnie z ich znaczeniem i wartością dla toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kluczowe znaczenie ma dokonanie wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez wyjaśnienie czy użyte w tym przepisie wyrażenie "na tych samych podstawach" odnosi się do podstaw faktycznych czy też podstaw faktycznych i prawnych kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy składanego przez tego samego cudzoziemca. Obowiązujący od 29 maja 2008 r., a wprowadzony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw art. 40 w ust. 1 stanowi, iż gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Ust. 2 zawiera wyjaśnienie kiedy wniosek jest niedopuszczalny. Dzieje się tak między innymi, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. W poprzednim stanie prawnym ugruntowała się praktyka organów, akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku złożenia przez cudzoziemca kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy opartego na tych samych zdarzeniach organ umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwo zwracano uwagę, iż z bezprzedmiotowością postępowania, na gruncie art. 105 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009 - komentarz do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego teza 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. V SA/Wa 2069/06, odnosząc się także do postępowania administracyjnego wszczętego kolejnym wnioskiem strony, po wydaniu przez organ decyzji odmownej w sprawie nadania statusu uchodźcy, zajął stanowisko, iż : "Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona, jest objęta szczególną ochroną prawną. Kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, oparty na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, należy potraktować jako mający na celu obejście regulacji prawnej przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a., co prowadzi do nadużycia prawa. Takie działanie strony nie może podlegać ochronie prawnej, gdyż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejna decyzja odmawiająca bądź nadająca status uchodźcy wnioskodawczyni byłaby obarczona wadą prawną, powodującą wycofanie jej z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu." Nie budzi wątpliwości sformułowana w piśmiennictwie (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009, komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego) definicja, iż rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. Stosownie do tego celu postępowania administracyjnego, jak i istoty decyzji administracyjnej można odróżnić podstawę faktyczną i podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu . W piśmiennictwie podkreśla się, iż jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym nie ma wzorem k.p.c. sformułowanej zasady "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)" to jednak gwarancje trwałości decyzji ostatecznej należy rozumieć w ten sposób, iż organ który wydał decyzję jest nią związany, jeżeli w nowej sprawie wszczętej przed tym organem nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji. A zatem na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP należy wysnuć wniosek iż, gdy istotne elementy poprzednio wydanej decyzji (tożsamość stron, stan faktyczny, stan prawny) nie zmieniły się, to wniosek wszczynający nową sprawę o nadanie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Tak więc nowy wniosek oparty na tych samych podstawach to wniosek oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznania przez organ wymaga wniosek Cudzoziemca o nadanie mu statusu uchodźcy oparty na tych samych podstawach faktycznych ale, do którego zastosowanie mają obowiązujące od 29 maja 2008 r. przepisy wprowadzające nieznaną poprzednio ustawodawstwu polskiemu instytucję ochrony uzupełniającej oraz w sposób odmienny niż w dacie wydawania decyzji ostatecznej regulujące w art. 97 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP instytucję pobytu tolerowanego poprzez rozszerzenie go o ustęp 1 pkt 1a, zgodnie z którym Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany jeżeli jego wydalenie naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub naruszałoby prawa dziecka określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takiej interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony nie może w państwie prawa wyłączać, nawet uzasadniona, obawa przed nadużywaniem przez cudzoziemców możliwości składania kolejnych wniosków o nadanie statusu uchodźcy w celu uzyskania legalizacji pobytu w Polsce. (Takie samo stanowisko zajął WSA w Warszawie w sprawie o syg.akt VSA/Wa 727/09) Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c .