V SA/Wa 752/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Olsztynie na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest informacja zawarta w piśmie Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] marca 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]". Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "E." Sp. z o.o. w O. w odpowiedzi na Konkurs Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020 (Oś priorytetowa 1: Wsparcie prowadzenia prac B + R przez przedsiębiorstwa, Działania 1.1: Projekty B + R przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.1.1: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa) [...] lipca 2016 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]"(dalej: "wniosek"). Pismem z [...] grudnia 2016 r. NCBR poinformował o zakończeniu oceny merytorycznej wniosku wynikiem negatywnym i o umieszczeniu projektu na liście projektów, które nie zostały rekomendowane do dofinansowania z uwagi na nieuzyskanie wymaganej liczby punktów. Projekt spełnił wszystkie kryteria dostępu zarówno jak chodzi o ocenę w zakresie naukowo – technologicznym, jak i o ocenę w zakresie gospodarczo-biznesowym. Jeśli chodzi o kryteria punktowane otrzymał łącznie 12 punktów. W zakresie naukowo technologicznym poszczególne kryteria punktowane oceniono w sposób następujący: - zaplanowane prace B + R (badawczo-rozwojowe) są adekwatne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane – 2 pkt; - zespół badawczy oraz zasoby techniczne wnioskodawcy zapewniają prawidłową realizację zaplanowanych w projekcie prac B + R – 3 pkt; W zakresie gospodarczo-biznesowym poszczególne kryteria punktowane oceniono w sposób następujący: - nowość rezultatu projektu - 2 pkt; - zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia – 2 pkt; - wdrożenie rezultatów projektu na terenie RP – 3 pkt. Spółka złożyła [...] grudnia 2016 r. protest od rozstrzygnięcia Dyrektora NCBR, wnosząc o przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej złożonego wniosku i sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami określonymi w dokumentacji konkursowej i dokumentach programowych. Spółka zakwestionowała ocenę w zakresie naukowo-technologicznym dotyczącą kryterium punktowanego: - zaplanowane prace B+R są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nim związane zostały zdefiniowane Jak również oceny w zakresie gospodarczo-biznesowym dotyczące kryterium punktowanych: - nowości rezultatów projektu - zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia W uzasadnieniu protestu skarżąca odniosła się do przeprowadzonej oceny wskazanych kryteriów. Zarzuciła organowi niewłaściwe uwzględnienie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, w konsekwencji czego projekt nie osiągnął we wskazanych kryteriach minimalnej wymaganej liczby punktów niezbędnej do zarekomendowania go do dofinansowania. Kontrolowanym rozstrzygnięciem z [...] marca 2017 r. Instytucja Pośrednicząca (IP) - Narodowe Centrum Badań i Rozwoju po rozpatrzeniu protestu odmówiła jego uwzględnienia. Podtrzymała dotychczasowe oceny w kryteriach, do których odnosił się protest skarżącej. W uzasadnieniu szczegółowo odniosła się do zarzutów protestu. W skierowanej do sądu skardze na odmowę uwzględnienia protestu od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu spółka sformułowała zarzuty naruszenia: 1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146, z późn. zm.); dalej: "u.z.r.p." poprzez określenie w treści § 10 Regulaminu Przeprowadzania Konkursu w ramach PO IR 2014 - 2020 zasad oceny merytorycznej i wyboru ofert naruszających wskazany wyżej przepis w tym zasadę przejrzystości i rzetelności oraz bezstronności postępowania, co w sposób istotny miało wpływ na wynik oceny projektu, 2) art. 37 list. 1 u.z.r.p. poprzez naruszenie przez IP zasady rzetelności i bezstronności, polegającą na sprzecznym z obowiązującymi zasadami doborze członków komisji oceny merytorycznej projektu, 3) art. 53 i 58 w zw. art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez naruszenie przez instytucję zasady przejrzystości w rozpatrywaniu protestu od informacji z [...] grudnia 2016 r. w sprawie negatywnej oceny merytorycznej projektu polegające na braku uzasadnienia w zakresie potrzymania pierwotnej oceny poszczególnych kryteriów pomimo uwzględnienia części zarzutów wskazanych przez Wnioskodawcę. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: - uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez NCBiR zgodnie z art. 61 ust. 8 lit. a u.z.r.p., - zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie brak jest przejrzystości, co do sposobu przyznawania punktów. Wskazała również, że sześciostopniowa skala punktacji nie odpowiada liczbie czynników, które biorą pod uwagę oceniający, w związku z czym trudno jednoznacznie określić, czy punkty w ramach oceny merytorycznej przyznawane są cząstkowo, podwójnie oraz czy poszczególne elementy oceny są równoważne względem siebie. Zdaniem strony okoliczność ta sprawia, że wnioskodawca nie ma pewności, które elementy danego kryterium podlegającego ocenie są przeważające dla uzyskania pozytywnej oceny wniosku. Równocześnie taki sposób oceny nie gwarantuje obiektywizmu w procesie wyboru projektu. Skarżąca spółka podniosła, że skoro konkretnemu elementowi oceny nie przypisuje się w sposób sztywny punktu/punktów, to w zależności od osobistych preferencji oceniający może kierować się dużą dozą swobody w ich przyznawaniu. Ponadto wskazała, że w skrajnym przypadku może dojść do sytuacji, że ten sam projekt oceniany na podstawie przyjętych kryteriów może być oceniony od 0 punktów do 5 przez tego samego eksperta. W ocenie skarżącego oznacza, to że kryteria oceny gwarantują przejrzystości, rzetelności i bezstronności, o których mowa w art. 37 u.z.r.p. Strona zwróciła również uwagę, że w przedmiotowej sprawie istnieje uzasadniona wątpliwość czy w istocie ocena merytoryczna została przeprowadzona przez ekspertów, o których mowa w § 10 ust. 1 Regulaminu, a tym samym spełnia kryterium rzetelności wynikającego z art. 37 u.z.r.p. Zdaniem strony, ocena przez nich przeprowadzona charakteryzuje się wysokim stopniem uogólnienia, a nierzadko wręcz brakiem wiedzy jakiej należałoby od nich oczekiwać i jaką winni reprezentować "wybitni przedstawiciele środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych" w danej dziedzinie (V SA/Wa 868/12). W niniejszej sprawie zdaniem strony skarżącej brak jest także wyczerpującego uzasadnienia, bowiem IP w niewystarczający sposób uzasadniła zależność pomiędzy uwzględnieniem części zarzutów, a oceną ostateczną. Podmiot ten w ocenie spółki posługuje się jedynie ogólnymi stwierdzeniami, czy wręcz całkowicie pomija przedmiotową materię w odniesieniu do oceny w zakresie gospodarczo- biznesowym. Z tego względu w ocenie spółki uzasadnienia informacji nie można uznać za pełne. Strona nadmieniła, że brak wyczerpującego uzasadnienia narusza zasadę przejrzystości i rzetelności, którą NCBiR powinno się kierować w procesie ponownego sprawdzenia złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor NCBiR wniósł o jej oddalenie i uznanie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie NCBiR z [...] marca 2017 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Dodać należy, iż art. 50 u.z.r.p. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 (PO IR) Priorytet I: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa Działanie 1.1: Projekty B+R przedsiębiorstw Poddziałanie 1.1.1: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa w konkursie 1/1.1.1/2016. Zdaniem skarżącej, ocena wniosku w zakresie kryteriów punktowanych podlegających ocenie w ramach oceny merytorycznej naukowo-technologicznej i gospodarczo-biznesowej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarżąca wskazała w odniesieniu do ww. kryteriów, iż brak jest przejrzystości co do sposobu przyznawania punktów. Sześciostopniowa skala punktacji nie odpowiada bowiem liczbie czynników, które biorą pod uwagę oceniający. Okoliczność ta sprawia, że wnioskodawca nie ma pewności, które elementy danego kryterium podlegającego ocenie są przeważające dla uzyskania pozytywnej oceny wniosku. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż zgodnie z § 7 ust. 3 Regulaminu szczegółowe informacje dotyczące sposobu oceny kryteriów znajdują się w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 – Poddziałanie 1.1.1 PO IR, stanowiącym załącznik nr 1 do Regulaminu Przeprowadzania Konkursu dla Poddziałania 1.1.1 PO IR. Każdemu z kryteriów punktowanych wskazanemu w Załączniku nr 1 przypisany jest opis kryterium wraz z metodologią przyznawania punktów. Opis ten wskazuje na elementy, które podlegają ocenie w procesie oceny merytorycznej, co nie oznacza jednak, iż liczba przyznanych punktów stanowi prostą konsekwencję zsumowania opisanych w Przewodniku elementów jako wyznaczników dokonywanej oceny projektu. Należy podkreślić, iż ocena danego kryterium dokonywana jest na podstawie całokształtu informacji wskazanych w treści wniosku o dofinansowanie w oparciu o wskazane w opisie dyrektywy wyznaczające sposób przeprowadzenia oceny w zakresie kryteriów punktowanych. Trafnie IP wywodzi, iż wymienione w opisie kryterium elementy, które należy brać pod uwagę są swego rodzaju podpowiedzią dla wnioskodawców, jakie informacje wniosek powinien zawierać i na jakie pytania udzielać odpowiedzi. Wskazują one wnioskodawcy co ekspert będzie brał pod uwagę przy ocenie. Na ocenę danego kryterium wpływają jednak wszystkie elementy łącznie. Dopiero na tej podstawie można bowiem dokonać oceny wartościującej tj. oceny punktowej. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia zasady dokonywania wyboru projektów w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Należy zauważyć, że zarówno w odniesieniu do kwestionowanego kryterium punktowanego w ocenie merytorycznej naukowo-technologicznej: Zaplanowane prace B+R są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane, jak i wyników oceny kryteriów punktowanych w ocenie merytorycznej gospodarczo-biznesowej: Nowość rezultatów projektu oraz Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia przywołano w ocenie pierwotnej oraz w rozstrzygnięciu protestu konkretne braki wniosku oraz zarzuty odnoszące się do opisanego przez skarżącą rozwiązania. Wyjaśniono, iż stopień ogólności niektórych opisów oraz brak wskazania we wniosku informacji, które w części przekazano dopiero w proteście, nie pozwoliły na podwyższenie punktacji w ramach oprotestowanych kryteriów, pomimo uznania części zarzutów za zasadne. Odnosząc się do zarzutu braku udziału ekspertów zewnętrznych w pierwotnej ocenie merytorycznej należy zauważyć, iż okoliczności tej, w ocenie Sądu, nie może uprawdopodabniać informacja zawarta w piśmie IP z [...] stycznia 2017 r. o wydłużeniu terminu rozpatrzenia protestu, w którym przywołano jedynie treść art. 57 u.z.r.p. Nieuprawniony jest ponadto zarzut naruszenia zasady przejrzystości w rozpatrywaniu protestu poprzez brak uzasadnienia w zakresie potrzymania pierwotnej oceny poszczególnych kryteriów pomimo uwzględnienia części zarzutów wskazanych w proteście. Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu w odniesieniu do kryterium Zaplanowane prace B+R są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane wskazano, iż wnioskodawca nie zakwestionował oceny pierwotnej w zakresie braku możliwości zweryfikowania tezy, że zakładane rezultaty prac B+R są w przypadku spornego projektu możliwe do osiągnięcia w kontekście zakładanego harmonogramu i budżetu, co czyni protest niezasadnym w zakresie kwestionowanego kryterium. Również w odniesieniu do zakwestionowanych rozstrzygnięć w zakresie oceny merytorycznej gospodarczo-biznesowej skarżąca nie wykazała aby IP w rozstrzygnięciu protestu nie dokonała ponownej weryfikacji dokonanej oceny projektu w zakresie przywołanych kryteriów i zarzutów. W rozstrzygnięciu protestu odniesiono się bowiem do każdego zarzutu oraz wyjaśniono dlaczego uwzględnienie pojedynczych zarzutów nie przekłada się na podwyższenie przyznanej w ramach oceny pierwotnej punktacji. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku.