V SA/Wa 757/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] grudnia 2006 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez pana J. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r. o nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r. nr [...] o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 26.500,22 zł oraz o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 8.136,85 zł. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] sierpnia 2005 r. (data wpływu do organu administracyjnego - [...] sierpnia 2005 r.), pan J. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek oraz należności pochodnych za lata 2001 - 2005. W uzasadnieniu podał, iż działalność gospodarczą (punkt małej gastronomii - Tawerna "C. M.") rozpoczął 20 września 2001 r. w B. Z. na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] , prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z., w wynajętym lokalu przy ul. [...] , w którym uprzednio musiał wykonać prace remontowe i adaptacyjne w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania. Zaznaczył, że nie korzystał z pożyczek ani kredytu bankowego. Na dostosowanie lokalu pod małą gastronomię przeznaczył wszystkie oszczędności zgromadzone poza granicami kraju. Podkreślił, iż niski obrót (strata na działalności gospodarczej w roku 2001 zgodnie z protokołem kontroli Urzędu Skarbowego w B. Z. przeprowadzonej [...] października 2003 r. wyniosła [...] zł) wynika z małego zainteresowania tego rodzaju asortymentem. Wskazał, iż kolejne lata również nie doprowadziły do poprawy sytuacji - zgodnie z protokołem kontroli Urzędu Skarbowego z [...] września 2004 r. strata w 2002 r. wyniosła [...] zł, a w roku 2003 - [...] zł. Wskazał również, iż [...] sierpnia 2003 r. wynajął lokal przy ul. [...] w celu uruchomienia kolejnego punktu gastronomicznego. Ponieważ wymagało to wykonania prac budowlanych i adaptacyjnych, zmuszony był zaciągnąć pożyczki w łącznej kwocie 35.000 zł. Podkreślił, że w roku 2004 działalność gospodarcza również przyniosła stratę w kwocie [...] zł, a za okres styczeń - lipiec 2005 r. odnotowano dochód w wysokości [...] zł. W ocenie Wnioskodawcy przedstawiona sytuacja finansowa w ww. okresie potwierdza Jego ciężką sytuację materialną stanowiąc tym samym podstawę do umorzenia należności. Do wniosku załączone zostały m.in. dokumenty finansowe firmy (zestawienie księgowań za rok 2004, konta księgi głównej za okres 2003 - 2005, bilans firmy za okres styczeń - sierpień 2005), umowę pożyczki, zestawienie faktur Rejonowego Zakładu Energetycznego ZEORK S.A. w B. Z. za okres 2004 - 2005, zaświadczenie o dokonaniu zmiany w ewidencji działalności gospodarczej. W odpowiedzi na wezwanie organu z [...] sierpnia 2005 r., pismem z [...] sierpnia 2005 r. pan J. B. doprecyzował wniosek z [...] sierpnia 2005 r. podkreślając, iż wnosi o umorzenie należności ZUS i ubezpieczenia zdrowotnego łącznie z należnościami pochodnymi w części finansowanej przez płatnika za pracownika oraz Jego osobistych obciążeń na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. Ponownie podniósł kwestię swojej trudnej sytuacji materialnej zaznaczając, iż od przybycia do B. Z. w 2001 r. zamieszkuje w domu stanowiącym własność matki zajmując jeden pokój. Za korzystanie z pokoju uiszcza płatności za gaz, energię i wodę. Jednocześnie zwrócił się do organu o wyjaśnienie powstałych - Jego zdaniem - rozbieżności dotyczących zakresu i tytułu zaległości składkowych. Do pisma załączył zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w B. Z. z [...] sierpnia 2005 r. o nie posiadaniu nieruchomości rolnych oraz zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w B. Z. Wydział Komunikacji i Transportu z [...] sierpnia 2005 r. o nie posiadaniu zarejestrowanych pojazdów w tut. ewidencji. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 138, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365) umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 26.500,22 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 8.136,85 zł. W ocenie organu treść art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mających zastosowanie w sprawie, oraz okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania całkowicie uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie o częściowym umorzeniu przedmiotowych należności za okres grudzień 2001 - lipiec 2005 oraz odmowie umorzenia należności za okres sierpień 2005 - lipiec 2006, które mogą być - zdaniem organu - spłacone w dogodnym dla Płatnika układzie ratalnym, z którego dotychczas nie skorzystał. Zakład wskazał, iż Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą od [...] września 2001 r., pracowników zatrudnia od [...] listopada 2001 r. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania oraz z protokołu kontroli z [...] stycznia 2006 r., Zobowiązany mieszka u matki - C. B. i za korzystanie z pomieszczeń opłaca bieżące rachunki. Dom oraz działka, na której jest usytuowany, są własnością matki. Płatnik prowadzi punkt małej gastronomii w tym celu dzierżawi pawilon handlowy, którego właścicielem jest P [...]. Urządzenia znajdujące się w prowadzonym przez Zobowiązanego lokalu (kasa fiskalna, zamrażarki, stoły, krzesła, lada o łącznej wartości 1.053,00 zł ) są Jego własnością. Zobowiązany nie posiada żadnych nieruchomości oraz ruchomości mających podlegać ewentualnej egzekucji. W toku postępowania organ ustalił, że w stosunku do Wnioskodawcy nie zachodzi całkowita nieściągalność. Strona prowadzi bowiem działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód, zatrudnia pracowników, za których nie opłaca składek na ubezpieczenie, egzekucja prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jest częściowo skuteczna (realizacja tytułów w kwocie: 5.556,20 zł). Organ zaznaczył nadto, że Płatnik nie posiada żadnych innych zobowiązań, co daje podstawę by twierdzić, że w stosunku do innych kontrahentów, organów, dostawców wywiązuje się z płatnościami w terminie. Biorąc powyższe od uwagę, a także mając na względzie, iż umorzenie należności jest instytucją o charakterze uznaniowym, jak również, że trudna sytuacja finansowa dłużnika powstała nie na skutek utraty źródeł dochodu, klęski żywiołowej czy choroby, ale świadomego działania Płatnika, który od początku prowadzenia działalności nie opłacał składek na ubezpieczenia własne, jak i pracowników, podjęte rozstrzygnięcie jest - w ocenie Zakładu - w pełni uzasadnione. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pan J. B. zakwestionował stanowisko organu, jakoby Jego trudna sytuacja finansowa powstała na skutek "świadomego działania płatnika". Ponownie wskazał na wyniki działalności gospodarczej w latach 2001 - 2004 podkreślając, że na rozpoczęcie, a następnie poszerzenie działalności (w latach 2003 - 2005 prowadził w B. Z. dwa punkty małej gastronomii przy ul. [...] oraz przy ul. [...] przeznaczył wszystkie swoje oszczędności i zaciągnął pożyczki w łącznej kwocie 35.000 zł, których do chwili obecnej nie spłacił. Zauważył nadto, iż bezpodstawne jest również stanowisko organu, że nie posiada żadnych innych zobowiązań, ponieważ zalega z płatnościami wobec kontrahentów i pożyczkodawców. Podkreślił też, że od 2001 r. systematycznie występował do ZUS o umorzenie nieopłaconych składek wraz z pochodnymi uzasadniając to trudną sytuacją finansową i materialną. Zaznaczył, że w roku 2005 osiągnął dochód w wysokości [...] zł, sądząc że jest to stała tendencja wzrostowa, jednak z powodu srogiej zimy i związanych z tym wydatków na ogrzewanie i dzierżawę, za okres od stycznia do września 2006 r. osiągnął znikomy dochód w wysokości [...] zł. Ponownie zwrócił się o umorzenie należności wskazując nie tylko na swoją trudną sytuację materialną, ale także stan zdrowia (leczy się w poradni [...], ponieważ ciągłe nękanie doprowadziło do [...]). Podniósł również, że ze względów finansowych nie jest w stanie spłacać nie umorzonych należności w ramach układu ratalnego. W odpowiedzi na pismo organu z [...] listopada 2006 r. informujące o możliwości dostarczenia nowych, istotnych dowodów w rozpatrywanej sprawie, pan J. B. w dniu [...] listopada 2006 r. przedłożył nowe dokumenty: bilans firmy za okres styczeń - październik 2006 r., zaświadczenie lekarskie wystawione przez Poradnię Zdrowia P. w B. Z. [...] listopada 2006 r., dowody opłacenia składek za pracowników (wrzesień - październik 2006 r.), informację o nadwyżce podatku VAT naliczonego nad należnym. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 28 ust. 3a oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 138, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r. Powołując treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r., organ odwoławczy podkreślił, iż umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ma charakter fakultatywny. Stanowi on, że organ może umorzyć należności względem ZUS, jeżeli odnośne przesłanki występują w konkretnej sprawie, nie jest to jednak obligatoryjne. Rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje w drodze uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja o umorzeniu należy do organu orzekającego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności indywidualnego przypadku. Dokonując oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego Prezes Zakładu podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedstawione przez Stronę okoliczności nie stanowią wystarczających argumentów przemawiających za umorzeniem należności za okres sierpień 2005 - lipiec 2006. W szczególności podkreślił, iż Płatnik nie posiada żadnych zobowiązań wobec innych instytucji, co daje podstawę do stwierdzenia, że w stosunku do innych kontrahentów i dostawców wywiązuje się z płatnościami w terminie. Zgodnie z oświadczeniem złożonym w toku postępowania odwoławczego posiada zobowiązania jedynie wobec osób prywatnych. Organ zauważył nadto, że Zobowiązany jest osobą stosunkowo młodą, nie posiadającą na utrzymaniu innych osób. Stan zdrowia nie uniemożliwia Mu wykonywania pracy. Nadal prowadzi działalność gospodarczą z zamiarem osiągnięcia zysku, co pozwala uznać, że w przyszłości będzie mógł uregulować zobowiązania wobec ZUS. Dodatkowo organ zauważył, iż działalność gospodarcza jest zawsze działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które ponosi osoba je prowadząca i należy przewidywać także przejściowe okresy pogorszenia się koniunktury oraz warunków prowadzenia działalności. Trudności, na które wskazuje Strona w odwołaniu, tj. kłopoty finansowe oraz zły stan zdrowia nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia należności. Nie można bowiem oczekiwać, że umorzenie nieopłaconych składek będzie potraktowane jako wsparcie socjalne osób borykających się z trudnościami finansowymi. Na koniec Prezes Zakładu stwierdził, iż biorąc pod uwagę sytuację materialną i rodzinną Wnioskodawcy, spłata pozostałej kwoty zadłużenia możliwa jest w systemie ratalnym, bez pozbawienia Go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W skardze z [...] grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pan J. B. wniósł o umorzenie nieopłaconych składek wobec ZUS wraz z pochodnymi. Skarżący zakwestionował stanowisko organu podnosząc, iż: - od ponad roku wszelkie rachunki za świadczenia związane z eksploatacją domu ponosi Jego matka; Skarżący zajmuje jedynie pokój o pow. 10 m2, - Skarżący posiada nie tylko zobowiązania wobec osób fizycznych, ale także wobec instytucji w kwocie 8.556,00 zł, zatem twierdzenie, że wobec innych kontrahentów wywiązuje się ze zobowiązań, świadomie nie płacąc składek ZUS, nie odpowiada prawdzie, - Skarżący zatrudnia jednego pracownika na - etatu, a nie pracowników, jak podano w treści decyzji, - trudna sytuacja Skarżącego powstała na skutek braku dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej, co z kolei spowodowane zostało koniecznością poniesienia wysokich nakładów na remont wynajmowanego na ten cel lokalu; adaptację pomieszczenia umożliwiło zaciągnięcie pożyczki w kwocie 35.000 zł, - przez cały okres prowadzenia działalności Skarżący nie korzystał ze świadczeń zdrowotnych; po raz pierwszy miało to miejsce w kwietniu 2006 r. Od września 2006 r. Skarżący opłaca składki na ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracownika i w tym celu korzysta z pożyczki, - nadwyżka podatku rozliczonego VAT nad podatkiem należnym w kwocie 6.500 zł została przekazana przez Urząd Skarbowy na rzecz ZUS; w deklaracji VAT za listopad 2006 r. wykazano kwotę 2.500 zł do zwrotu, która wpłynie do ZUS, - pierwsze miesiące 2007 r. będą dla Skarżącego bardzo ciężkie, jednak wierzy, że późniejsze miesiące będą lepsze i pozwolą Mu wyjść z kłopotów, - w toku postępowania naruszono art. 10 i 73 k.p.a. bowiem Skarżący nie otrzymał zaproszenia z ZUS w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 1 marca 2007 r. Skarżący zwrócił się ponownie z prośbą o umorzenie należności w kwocie 8.136,85 zł wraz z pochodnymi, wskazując na swoją ciężką sytuację finansową. Do pisma załączył m.in. bilans firmy za rok 2006 oraz za styczeń 2007 r. wykazujące stratę odpowiednio w wysokości [...] zł i [...] zł. W kolejnym piśmie procesowym z 25 lipca 2007 r. Skarżący ponownie wniósł o uwzględnienie Jego ciężkiej sytuacji finansowej i umorzenie przedmiotowych zaległości wobec ZUS. Podkreślił, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu, którą załączył do ww. pisma, załamało Go psychicznie. W dniu 2 sierpnia 2007 r. do akt sądowych wpłynęło zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w B. Z. z [...] sierpnia 2007 r. o nie posiadaniu przez Skarżącego zarejestrowanych pojazdów w tutejszej ewidencji oraz zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy B.-Z. z [...] lipca 2007 r. o nie posiadaniu na terenie tutejszej gminy gospodarstwa rolnego, lasu oraz nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż uwzględniając treść pisma pana J. B. z [...] grudnia 2006 r., w którym powołał decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z nr [...] oraz treść odpowiedzi na skargę z [...] stycznia 2007 r. należało potraktować przedmiotowe pismo jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożoną w trybie art. 52 - 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też nie mógł uwzględnić wniosku w niej zawartego o umorzenie należności wobec ZUS bądź odmówić umorzenia wnioskowanych należności. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie i stwierdzając, że decyzja Prezesa Zakładu nie narusza prawa, oddalił skargę. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego z [...] sierpnia 2005 r. (data wpływu wniosku do organu - [...] sierpnia 2005 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie "umorzenia należności z tytułu składek ZUS i należności pochodnych za lata 2001 - 2005 r.". Wobec treści wniosku Skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już powyżej zaznaczono, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd zauważa, iż Prezes Zakładu - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2006 r. o częściowym umorzeniu wnioskowanych należności - podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, nie wykraczając poza ramy uznania administracyjnego. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez Stronę oraz wszelkie podniesione przez nią okoliczności. Uwzględniwszy bowiem fakt, iż Skarżący nie posiada majątku ruchomego oraz nieruchomości mogących podlegać ewentualnej egzekucji administracyjnej, wziąwszy również pod uwagę, że egzekucja prowadzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych okazała się bezskuteczna, podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności umorzenia większości zadłużenia (należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres grudzień 2001 - lipiec 2005 w kwocie 26.500,22 zł). Jednocześnie, Prezes Zakładu - stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż regulacja zawarta w art. 28 u.s.u.s. jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego - co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w przypadkach określonych w ww. przepisie może, ale nie musi umorzyć należności - w ocenie Sądu prawidłowo uznał za organem I instancji, iż okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie stanowią postawy do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres sierpień 2005 - lipiec 2006 w kwocie 8.136,85 zł. Podzielając stanowisko Zakładu organ odwoławczy zauważył w szczególności, iż niezależnie od trudności finansowych związanych z brakiem rentowności prowadzonej działalności gospodarczej, jak również ciążących na Skarżącym pozostałych zobowiązań, za odmową umorzenia przedmiotowych należności przemawia fakt, iż Skarżący prowadzi w dalszym ciągu działalność gospodarczą z zamiarem poprawy wyników finansowych i, w konsekwencji - osiągnięcia zysku. Podkreślenia wymaga, iż stanowiska tego nie kwestionuje sam Skarżący, który w piśmie z [...] sierpnia 2005 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nadmienia: "W piśmie z [...] sierpnia 2005 r. szczegółowo podałem rozliczenia z działalności za lata 2001 - 2005, która przyniosła mi stratę. Mam nadzieję, że ciężki okres skończy mi się dopiero po uzyskaniu dochodu." (k. 49 str. 2 akt. admin.). Powyższe potwierdza również stwierdzenie Skarżącego zamieszczone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w brzmieniu: "pierwsze miesiące roku 2007 będą dla mnie bardzo ciężkie, ale wierzę, że późniejsze miesiące będą lepsze i pozwolą mi wyjść z kłopotów.". Podkreślić w tym miejscu należy, iż - zważywszy na relatywną poprawę wyników finansowych prowadzonej przez Skarżącego firmy, czego odzwierciedleniem jest zmniejszenie straty z działalności gospodarczej w latach 2004 - 2006 i w szczególności osiągnięcie zysku w roku 2005 (k. 35, 49 oraz 55-58 akt admin.) uzasadnione jest stanowisko organu odnośnie odmowy umorzenia należności za okres sierpień 2005 - lipiec 2006 i wskazania możliwości uprzedniego skorzystania z przewidzianej w ustawie systemowej ulgi w zakresie realizacji zobowiązań wobec ZUS polegającej na rozłożeniu przedmiotowych należności na raty (tzw. układ ratalny). W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, uznając, iż rozstrzygnięcie o umorzeniu całości wnioskowanych należności byłoby przedwczesne, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla Wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Jednocześnie organ odwoławczy rozważył sytuację rodzinną Skarżącego wskazując zasadnie na fakt, iż nie posiada On na utrzymaniu innych osób, mieszka w domu stanowiącym własność matki, która - jak zaznaczył sam Skarżący - od 2005 r. ponosi koszty związane z bieżącą jego eksploatacją. Nie bez znaczenia dla oceny rozpatrywanej sprawy, na co również słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, pozostaje kwestia stosunkowo młodego wieku Skarżącego, Jego ewentualnych przyszłych możliwości zawodowych, a także stanu zdrowia, który - biorąc pod uwagę zaświadczenie wystawione przez Poradnię Zdrowia P. w dniu 19 listopada 2006 r. (k. 54 akt admin.) - jak prawidłowo zaznaczył Prezes Zakładu - nie uniemożliwia Mu wykonywania pracy. Odnosząc się do wskazanych powyżej okoliczności i dowodów - zdaniem Sądu - organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w sprawie w kontekście przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych art. 28 ust. 1 - 3 oraz 3a u.s.u.s. w związku z w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku Skarżącego nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną, zdrowotną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia w całości. Z wymienionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 3 cyt. rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja finansowa i rodzinna nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie całości wnioskowanych należności wobec ZUS, jak i przepisów postępowania administracyjnego - art. 10 i 73 k.p.a.. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, pismem z 8 listopada 2006 r. - przed wydaniem decyzji II instancji - organ, poinformował Zobowiązanego, iż "Zgodnie z art. 10 i 73 k.p.a. stronie przysługuje prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i prawo wglądu do akt sprawy. W związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prosi o dostarczenie nowych istotnych dowodów w sprawie, które nie były znane podczas podejmowania decyzji na wcześniejszym etapie postępowania." (k. 50 akt admin.). Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż organ odwoławczy dopełnił obowiązku zapewnienia Stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego to prawa Skarżący skorzystał (k. 51 - 58 akt admin.), co czyni nieuzasadnionym zarzut skargi we wskazanym zakresie. Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz w ww. pismach procesowych Sąd wyjaśnia, iż jako sąd administracyjny kompetentny był jedynie do oceny pod względem legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Sąd nie miał natomiast podstaw prawnych do oceny rozliczenia nadwyżki podatku naliczonego VAT na rzecz ZUS. Sąd nie mógł też uwzględnić zarzutu skargi dotyczącego braku korzystania ze świadczeń zdrowotnych do kwietnia 2006 r., bowiem okoliczność ta - wobec podlegania przez Skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, wynikającemu z przepisów ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, ze zm.) oraz obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135) - pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem jest odmowa umorzenia nieopłaconych składek m.in. na ubezpieczenie zdrowotne. Dodatkowo zauważyć należy, iż dokumenty dołączone do pism procesowych Skarżącego złożonych do akt sprawy na etapie postępowania sądowego, a dotyczące okoliczności późniejszych względem daty wydania decyzji II instancji (m.in. bilans za rok 2006 oraz miesiące styczeń - luty 2007, wypowiedzenie umowy najmu lokalu z [...] czerwca 2007 r.), nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia przez Prezesa Zakładu bowiem organ administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego na dzień wydania rozstrzygnięcia, a więc - jak w sprawie niniejszej - na dzień [...] grudnia 2006 r. Mając na względzie powyższe podkreślić w tym miejscu należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Na marginesie już tylko Sąd zaznacza, iż niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania - wniosku, do których - stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, iż podanie nie jest rozpatrywane, nieprzedłożenie dowodów przez stronę prowadzi zaś do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany. Dlatego też w piśmie Zakładu z [...] sierpnia 2005 r. (k. 47 akt admin.) skierowanym do Strony, wzywającym do uzupełnienia wniosku o dokumenty uzasadniające okoliczności uzasadniające umorzenie należności, organ błędnie wskazał rygor wynikający z ww. art. 64 § 2 k.p.a.. Jakkolwiek uchybienie to - ze względu na niezastosowanie przedmiotowego rygoru - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak w ocenie Sądu wymagało zaznaczenia wobec jego błędnego zastosowania. Na koniec już tylko Sąd zauważa, iż - uznając, że decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r. doręczono skutecznie [...] października 2006 r., konsekwentnie uznać należało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w 14-dniowym ustawowym terminie, co potwierdza data nadania przesyłki w placówce pocztowej uwidoczniona na kopercie - [...] listopada 2006 r. Dostrzegając fakt ponownego wysłania decyzji Stronie Sąd zważył, iż przedmiotowa przesyłka polecona nr nadawczy [...] została nadana 27 września 2006 r. i awizowana do odbioru w Urzędzie Pocztowym B. Z. [...] w dniu [...] września 2006 r. z powodu niezastania adresata i innych osób uprawnionych do odbioru przesyłek w miejscu wskazanym przez nadawcę (adnotacja na kopercie: "zamknięte"). W dniu [...]października 2006 r. ww. przesyłka została powtórnie awizowana, a w dniu [...] października 2006 r. zwrócona do nadawcy z powodu niepodjęcia w terminie. Z potwierdzenia odbioru przedmiotowej przesyłki nie wynika jednak, aby doręczenie zastępcze, unormowane w art. 44 k.p.a., zostało dokonane w prawidłowy sposób. Dla skuteczności doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym. Zawiadomienie to umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy (art. 44 § 2 k.p.a.). Fakt pozostawienia takiego zawiadomienia musi wynikać w bezsporny sposób z potwierdzenia odbioru sporządzonego przez osobę dokonującą doręczenia (v. wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00 - OSNP 2001/19/574, wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1722/97 - LEX nr 45642, wyrok NSA z 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 2871/00 - LEX nr 53460). W sprawie niniejszej nie sposób ustalić, gdzie umieszczono zawiadomienie dla Skarżącego, jednak przede wszystkim nie można nawet ustalić, czy takie zawiadomienie w ogóle pozostawiono, gdyż zwrotne potwierdzenie odbioru pisma adresowanego do Skarżącego nie zawiera informacji o czynnościach doręczającego w odnośnym zakresie. Uchybienie powyższe uniemożliwia stwierdzenie faktu prawidłowego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej, co czyni doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. nieskutecznym. W świetle powyższego, zważywszy, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r. została osobiście odebrana przez Skarżącego [...] października 2006 r. uznać należał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na ww. decyzję został wniesiony z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.