V SA/Wa 759/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. oddala skargę Wnioskiem z dnia 27 października 2004 r. T.B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoją trudną sytuację finansową oraz fakt, iż z uwagi na błędy ustawodawcy został pozbawiony możliwości wykonywania, od kilkunastu lat uprawianego, zawodu (...). Decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r., o nr (...) wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie (...) zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie (...) zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie (...) zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że zobowiązany uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które mogą ulec zwiększeniu po podjęciu działań zmierzających do jej rozwoju. Organ stwierdził, iż podniesione we wniosku argumenty nie świadczą, iż trudności finansowe skarżącego mają charakter trwały i wypełniają przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365). W uzasadnieniu decyzji wskazano również na brak podstaw do uznania należności za całkowicie nieściągalne i umorzenia ich na podstawie art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 4 nie upłynął okres, w którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będą mogły być dochodzone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) maja 2005r., o nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtórzył argumentację organu I instancji i stwierdził, że argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnoszą nowych okoliczności ani dowodów, mających wpływ na umorzenie należności na podstawie art. 28 ustawy systemowej. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej również nie wpływa na umorzenie zaległości. Stwierdzono także, iż z uwagi na brak przeciwwskazań do wykonywania pracy przez zobowiązanego, istnieje możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia w przyszłości. Zdaniem Prezesa ZUS, w przedstawionej przez skarżącego sytuacji, nie występują żadne przypadki losowe, ani szczególne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia zadłużenia. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2005r., o sygn. akt IIISA/Wa 2149/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ustalając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był ówcześnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Z dyspozycji obowiązującego od 24 sierpnia 2005 r. przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, iż 24 sierpnia 2005r., zmianie uległa treść przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Minister Polityki Społecznej postanowieniem z dnia (...) października 2006r., przekazał wniosek T. B. do Prezesa Zakładu wskazując jednocześnie, iż stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przekazaniu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu decyzją z dnia (...) grudnia 2006r., o nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2005r., powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozpatrując ponownie sprawę wzięto pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału, a powołane argumenty nie mają wpływu na umorzenie należności w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., wyjaśnił, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem organu w powyższej sytuacji nie zaistniały okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku płatnika o umorzenie składek. Wskazał również, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentu potwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej, a trudności z podjęciem zatrudnienia nie uzasadniają okoliczności zwolnienia z obowiązku spłaty zadłużenia. Ustosunkowując się do zadłużenia T.B. z tytułu zaległości alimentacyjnych oraz wynajmu biura stwierdził, że powyższe okoliczności nie stanowią podstawy do umorzenia zobowiązań wobec ZUS, a przeznaczanie środków finansowych na utrzymanie własnej córki nie jest czymś szczególnym. Nadto nadmienił, że w listopadzie 2004r., T.B. określił swoją działalność gospodarczą jako dobrze rozwijającą się i przynoszącą stały dochód. Jednak po otrzymaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2005r., o odmowie umorzenia zadłużenia, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podał, że od stycznia 2005r., zaprzestał prowadzenia działalności, ponieważ nie osiągał z niej dochodów. Wyjaśnił ponadto, że zaległości wobec ZUS nie uległy przedawnieniu. Pismem z dnia 31 grudnia 2006r., T.B. wniósł skargę na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...). 10. 2006r., oraz na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2006r., zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 oraz ust. 3a, 3b i ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998r., o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ze szczególnym uwzględnieniem § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2. Zwrócił się także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. III SA/Wa 2149/05, w której to sprawie znajduje się pełna dokumentacja za okres od dnia złożenia przez niego wniosku o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne do dnia 25 października 2005r. Opisując swoją sytuację majątkową stwierdził, że wyposażenie mieszkania nie stanowi żadnej wartości handlowej, nie posiada samochodu. Jest osobą samotną - wdowcem od 1996 r., ma małoletnią córkę z kobietą, z którą nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego, nie posiada ponadto żadnego majątku. Jest w tragicznej sytuacji materialnej i egzekwowanie zaległych składek ubezpieczeniowych pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i córki. Zdaniem skarżącego nadzwyczajnym wydarzeniem w rozumieniu § 3 rozporządzenia jest utrata prawa wykonywania zawodu (...), co jego zdaniem nastąpiło w wyniku błędu ustawodawcy. W końcowej części uzasadnienia skargi stwierdził, że egzekwowanie zaległych składek pozbawia go dalszego prowadzenia działalności i powrotu do płacenia składek na bieżąca, zaś jednoczesne opłacanie bieżących i zaległych składek byłoby niemożliwe ponieważ prowadzona przez niego działalność nie jest aż tak dochodowa. W ocenie skarżącego, sytuacja w której się znajduje, wyczerpuje przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości. W odpowiedzi na skargę datowaną na (...) stycznia 2007r., pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia (...) grudnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej. Wynika to z faktu, iż organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności. Ponadto okresowy brak źródła dochodu nie stanowi o całkowitej nieściągalności należności bowiem jest możliwe podjęcie przez skarżącego w przyszłości pracy zarobkowej, co umożliwi wyegzekwowanie należności w późniejszym okresie. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podkreślił, że T.B. nie przedłożył dokumentu potwierdzającego, że ma przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej. Dodał ponadto, że w zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2003 skarżący w rubryce: "wynagrodzenia..." wykazał, że osiągnął dochód w kwocie (...) zł oraz, że do akt sprawy dołączył deklarację na zaliczkę miesięczną na podatek dochodowy za 11.2005r., w której również był podany dochód, przy czym mimo dysponowania środkami finansowymi nie uregulował przynajmniej części zaległych składek. Sąd podziela również stanowisko Prezesa ZUS, iż skarżący T.B. regulując zobowiązania wobec innych wierzycieli pominął spłatę zadłużenia wobec ZUS. Dokonywanie innych opłat jest ważne, ale opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne także jest istotne. Oceniając powyższe zdaniem Sądu skarżący nie wykazał, ażeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia, a prowadzona egzekucja z rachunku bankowego odnosząca się do świadczeń alimentacyjnych własnego dziecka nie stanowi podstawy do umorzenia zadłużenia wobec ZUS. Zdaniem Sądu perspektywa poprawy sytuacji materialnej skarżącego daje podstawę do stwierdzenia, że nie przedstawia ona takich okoliczności aby prowadziły skarżącego do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie istniejącego zadłużenia. Ponadto Sąd zauważa, iż skarżący może wystąpić do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcie układu ratalnego przez skarżącego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż nie zachodzi w stosunku do skarżącego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W związku z powyższym w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2006r., o nr (...) jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.