V SA/Wa 759/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. G. oraz R. G. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... grudnia 2007 r. nr ... w przedmiocie zmiejszenia indywidualnej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Decyzją z dnia ... sierpnia 2007 r. o nr ... Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. zmniejszył R. G. indywidualną ilość referencyjną sprzedaży bezpośredniej o ... kg. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż z uwagi na wprowadzenie przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70% przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej, w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U.Nr 244, poz. 2081, z późn. zm.) należało zmniejszyć R. G. ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. podniósł, iż w jego ocenie limit mleczny hurtowy w kwocie ... kg nie był uwzględniony w roku kwotowym [...], za co zapłacił niesłusznie karę za przekroczenie indywidualnej kwoty mlecznej. Dodał ponadto, iż ... kwietnia 2007r. wystąpił z wnioskiem o przejście prawa do RI na rzecz [...], jako nabywcy gospodarstwa rolnego, który to wniosek został uwzględniony i nadano nowy numer rejestracyjny. Wniósł także o sprawdzenie wysokości jego limitu (ewentualnie ...). W toku postępowania odwoławczego R. G. złożył korektę informacji rocznej za rok kwotowy ... i wyjaśnił, że pierwsza informacja roczna została sporządzona błędnie przez jego..., któremu powierzył jej wypełnienie i złożenie w Agencji. Po rozpatrzeniu odwołania R. G., Prezes Agencji Rynku Rolnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.], zaskarżoną decyzją z dnia ... grudnia 2007r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w stosunku do K. G. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż w dniu ... maja 2007r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. dokonał wpisu do rejestru producentów o przejściu prawa do indywidualnej ilości referencyjnej na nabywcę gospodarstwa rolnego, z R. G. na K. G., przy czym wpis ten został dokonany w sposób nieprawidłowy. W ocenie Prezesa Agencji w niniejszej sprawie nie doszło do zbycia gospodarstwa rolnego, bowiem [...], tym samym intencją stron było wyłącznie dokonanie przepisania indywidualnej ilości referencyjnej z ... na ... Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że R. G. w okresie od ... kwietnia 2006r. do ... marca 2007r. wprowadził do obrotu mleko w ilości ... kg, natomiast na dzień ... kwietnia 2006r. posiadał indywidualną ilość referencyjną sprzedaży bezpośredniej w wysokości ... kg. Tym samym wnioskodawca wykorzystał 5 % przysługującej mu indywidualnej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej w roku kwotowym .... Prezes Agencji ponownie powołał treść art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Jednocześnie wyjaśnił, że art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady Nr 1788/2003 ustanawiający opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych (OJL 270 21.10.2003r) wylicza sytuacje, kiedy zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej nie nastąpi, do których zalicza się m.in. siłę wyższą oraz należycie uzasadnione przypadki mające tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego. W ocenie organu R. G. zlecając wypełnienie informacji rocznej ... nie zachował należytej staranności wymaganej szczególnie ze względu na konieczność prawidłowego rozliczenia producenta ze stopnia wykorzystania IIR w roku kwotowym .... Tym samym konsekwencje nieprawidłowego wypełnienia informacji rocznej obciążają, w ocenie organu, producenta. Na powyższą decyzję Prezesa ARR z dnia ... grudnia 2007 r. skarżący R. G. i K. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu wyjaśnili, iż przyczyną złożenia korekty do informacji za rok kwotowy ... było mylne podanie informacji za miesiąc styczeń ...r. Zlecenie zaś wypełnienia informacji rocznej ... W. G. wynikało z dużej ilości pracy wykonywanej w tym okresie przez skarżących w gospodarstwie rolnym. Skarżący R. G. podniósł również, iż stan jego zdrowia uległ pogorszeniu i decyzją z dnia ...10.2007r. lekarz orzecznik stwierdził trwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie i ta właśnie okoliczność stanowiła podstawę przepisania kwoty mlecznej na ... tj. K. G. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący dodali, iż w ich ocenie istnieje możliwość złożenia korekty do informacji rocznej o ilości mleka i przetworów mlecznych, po ... czerwca, z przewidywaną karą pieniężną za każdy dzień zwłoki. W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Dodał również, iż w żadnym zakresie nie można przyjąć, iż formularz informacji rocznej można było potraktować jako formularz informacji miesięcznej, a skarżący nie podał żadnej innej okoliczności wskazującej na przyczynę błędnego wypełnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. W powyższym kontekście Sąd miał na uwadze naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.] – dalej jako k.p.a., ustanawiającego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności. Wyjaśnić należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji i tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por.T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Analizując niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że decyzją z dnia ... sierpnia 2007r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. zmniejszył R. G. indywidualną ilość referencyjną sprzedaży bezpośredniej o ... kg. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie po rozpatrzeniu, którego Prezes Agencji Rynku Rolnego zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia ... grudnia 2007r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w stosunku do ... skarżącego tj. K. G. (str. ... zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu naruszono tym samym, wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) bowiem konsekwencją rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest odwołanie winno być wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do podmiotu, który złożył odwołanie i co do którego wydano rozstrzygnięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Prezes Agencji Rynku Rolnego, jako organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę nie wydał decyzji w stosunku do R. G., a tym samym dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika ponadto, że przed wydaniem decyzji I instancji, w dniu ... maja 2007r. (k-... akt administracyjnych) Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. dokonał wpisu do rejestru producentów o przejściu prawa do indywidualnej ilości referencyjnej z ... na ... tj., z R. G. na K. G. Orzekając ponownie w sprawie, w pierwszej kolejności Prezes Agencji Rynku Rolnego winien był sprecyzować osobę w stosunku, do której powinna zapaść decyzja w przedmiocie ewentualnego zniesienia ilości referencyjnej mleka. W sytuacji gdyby był to R. G. to Prezes Agencji rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, utrzymując na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu I instancji orzekająceą o zmniejszeniu R. G. indywidualnej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej, winien był wydać decyzję w stosunku do R. G., czego nie uczynił, a tym samym dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa bowiem naruszył dyspozycję art. 15 k.p.a. nie realizując w sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania. Prezes Agencji uznając natomiast, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie powinna być K. G., co zdaje się wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o przepisy procedury administracyjnej ( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), winien był wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Dyrektora Oddziału ARR w B. z dnia ... sierpnia 2007r., wydaną w stosunku do R. G., jako niezgodną z prawem i wskazać jednocześnie właściwą stronę postępowania, w stosunku do której winno być przeprowadzone zarówno postępowanie pierwszo jak i drugoinstancyjne. W ocenie Sądu powyższa kwalifikowana wada zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... grudnia 2007r., stanowi okoliczność przesądzającą o treści niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie może w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja z dnia ... grudnia 2007r. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako rażąco naruszająca prawo i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 powołanej ustawy procesowej w pkt 2 wyroku orzekł, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana.