V SA/Wa 76/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2006 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. o numerze [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik Biura) M. M. przyznane zostały płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, tj. po potrąceniu kwoty płatności na rok 2004 w łącznej wysokości 6.434,93 zł. W decyzji wskazano, iż płatność w ustalonej wysokości zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku, w terminie wynikającym z przepisów unijnych. W wyniku kontroli przeprowadzonej następnie na działkach rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności, tj. działkach ewidencyjnych nr [...] położonych w D., stwierdzono, iż działki te nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Wobec powyższego, postanowieniem z 11 czerwca 2006 r. Kierownik Biura wznowił postępowanie w sprawie oraz decyzją z [...] lipca 2006 r. o numerze [...] uchylił decyzję własną z [...] grudnia 2004 r. i odmówił M. M. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzja uchylająca została doręczona stronie 18 lipca 2006 r. (k. 25 akt administracyjnych). W decyzji tej pouczono zainteresowanego, iż przysługuje mu prawo odwołania, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystał. Wobec tego, iż na rachunek bankowy wnioskodawcy przekazano środki pieniężne przyznane decyzją z 30 grudnia 2004 r., która została następnie uchylona, wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, o czym zawiadomiono stronę pismem z 9 października 2006 r. (k. 29-30 akt administracyjnych). Decyzją z [...] listopada 2006 r. [...] Prezes Agencji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 6.434,93 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 11 ust. 4, 5 i 6 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. U. WE L 327 z 12.12.2001 r.). Organ wskazał, iż w wyniku postępowania przeprowadzonego w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji, na mocy której stronie przyznano środki pieniężne z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi wraz z odsetkami. Orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z [...] lipca 2007 r. o numerze [...] Prezes Agencji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż postępowanie w wyniku którego zapadła skarżona decyzja zostało przeprowadzone w sposób właściwy, zgromadzony materiał dowodowy jest wyczerpujący i prawidłowo oceniony, wobec czego w pełni zaakceptował przyjęte stanowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, iż decyzja zawiera wskazanie faktów, które uznano za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a także uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej i przytoczeniem stosownych przepisów. W skardze z 1 sierpnia 2007 r. M. M. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji z [...] lipca 2007 r. w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Skarżący sformułował ogólny zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W szczególności podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji nie powołano faktów, które zostały uznane za udowodnione oraz dowodów, na których organ się oparł. Zdaniem skarżącego decyzja nie zawiera również uzasadnienia prawnego z przywołaniem treści przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji. Skarżący opisał w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy, skupiając się w szczególności na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w 2005 roku na gruntach rolnych wskazanych we wniosku. Sformułował szereg twierdzeń dowodzących błędnych ustaleń kontrolnych, które przesądziły następnie o uchyleniu decyzji z [...] grudnia 2004 r. o płatnościach bezpośrednich za 2004 rok. W opinii skarżącego, pozbawienie go płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 rok, jak również odmowne załatwienie jego wniosku o płatności za 2005 rok jest krzywdzące i niesprawiedliwe. Ponadto niesłusznie posądza się go o oszustwo bądź działanie w złej wierze. Skarżący przyznał również, iż zawiadomieniem z 9 października 2006 r. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oraz możliwością zapoznania się z aktami sprawy, jednakże z powodu ciężkiej choroby nie był w stanie stawić się w siedzibie organu w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, iż część z nich nie dotyczy postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków lecz postępowania w sprawie przyznania płatności, wobec czego organ nie może ustosunkować się merytorycznie do tych zarzutów, które dotyczą odrębnego postępowania. Wskazał ponadto, iż stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, zaś podnoszona niemożność osobistego stawienia się w siedzibie organu nie ma wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Zauważył także, iż skarżącemu nie zarzuca się próby oszustwa czy też działania w złej wierze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W tym miejscu wskazać jednakowoż należy – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2007 r. – iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (vide: post. NSA z 23.10.2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06). Wobec powyższego zaznaczyć na wstępie trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2006 r., mocą których ustalono wysokość nienależnie pobranych należności pieniężnych z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 rok. Sąd oceniał również działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Innymi słowy, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia strony o tym postępowaniu pismem z 9 października 2006 r., do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...] lipca 2007 r. Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w ramach którego uchylono decyzję z [...] grudnia 2004 r. oraz odmówiono stronie przyznania płatności na 2004 rok. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane decyzją z [...] grudnia 2004 r. płatności są należne zgodnie z obowiązującym prawem. Natomiast drugie postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności za 2004 r. nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż w decyzji uchylającej z [...] lipca 2006 r. (zapadłej w pierwszym postępowaniu), strona została pouczona o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, tj. odwołania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co potwierdzono również w odpowiedzi na skargę (k. 9 verte akt sądowych). W tym stanie rzeczy Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji z [...] lipca 2006 r. podjętej w przedmiocie uprawnienia do płatności, tj. decyzji uchylającej oraz odmawiającej przyznania płatności na 2004 r. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji z [...] lipca 2006 r. (uchylającej) w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja z [...] lipca 2007 r. (ustalająca). Natomiast złożona skarga ma taki właśnie cel, tj. zawiera zarzuty odnoszące się przede wszystkim do kwestii związanych z kontrolą przeprowadzoną na gruntach skarżącego oraz wydaną w jej następstwie decyzją uchylającą i odmawiającą przyznania wnioskowanych płatności. Te zarzuty skarżącego nie mogły być uwzględnione, bowiem nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu, tj. decyzji wskazanej przez niego samego w skardze z 1 sierpnia 2007 r. Z tej przyczyny nie można było uznać zarzutów skargi w tym zakresie za zasadne. Wobec tego, iż skarżący sformułował jedynie ogólny zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, Sąd korzystając z uprawnienia zawartego w art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. nie będąc związany wnioskami skargi, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wobec tego, iż decyzja z [...] lipca 2006 r. uchylająca decyzję o przyznaniu płatności nie była skarżona i stała się prawomocna, obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem (art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji(WE) Nr 2419/2001). Dla ustalenia prawidłowości kontrolowanej decyzji decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy uzyskane przez skarżącego płatności bezpośrednie do gruntów rolnych są "nienależne". Wobec tego wskazać należy, iż decyzja z [...] grudnia 2004 r. na mocy której stronie przyznano powyższe płatności w ustalonej kwocie, została następnie uchylona decyzją Prezesa z [...] lipca 2006 r., mocą której odmówiono również wnioskodawcy przyznania płatności na rok 2004. W tym stanie prawnym, przekazane na mocy decyzji z [...] grudnia 2004 r. środki pieniężne stały się nienależne, skoro organ odmówił wnioskodawcy ich przyznania w trybie nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego. Zatem środki, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy strony z powyższego tytułu podlegają zwrotowi jako płatność nienależna. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności również nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. w wysokości w jakiej zostały one przyznane na mocy decyzji z [...] grudnia 2004 r. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 rok nastąpiło w sposób prawidłowy a decyzja administracyjna w tym zakresie odpowiada prawu. Za prawidłowe uznać należy również obciążenie skarżącej strony odsetkami za zwłokę od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jak to już wyżej wskazano, zgodnie z art. 49 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczane za okres między powiadomieniem o obowiązku zwrotu a zwrotem lub potraceniem. Stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisy krajowe w tym zakresie zawarte zostały – w myśl dyspozycji art. 11 ust. 5 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – w Dziale III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Nie zasługują na uwzględnienie ogólne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych. Kontrolowana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji zawierają rozstrzygnięcia, jak również uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji odwoławczej jest szczegółowe i oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione oraz powołał dowody, na których się oparł. Decyzja zawiera również uzasadnienie prawne z przytoczonymi przepisami oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. Sąd nie dopatrzył się ponadto innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania i była informowana przez organ o przysługujących jej uprawnieniach. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.