V SA/Wa 761/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Asesor WSA - Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu UE; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego W. S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Przedmiotem skargi z 29 stycznia 2008 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. S., działającego przez pełnomocnika, jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 2007 r. M. P., Prezes Zarządu Spółki z o.o. A. z siedzibą w O., złożył w imieniu W. S. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie realizacji projektu: "Zakup sprzętu rolniczego oraz opracowanie planu projektu" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". We wniosku Spółka A. została wskazana jako pełnomocnik osoby ubiegającej się o dofinansowanie projektu, natomiast M. P. - jako osoba uprawniona do kontaktu. Jako adres do korespondencji wpisano we wniosku adres ww. Spółki z o.o. w O.. W uzasadnieniu wniosku m.in. wskazano, iż gospodarstwo wnioskodawcy specjalizuje się w produkcji roślinnej. Zakup [...] poprawi organizację produkcji rolniczej, co korzystnie wpłynie na obniżenie kosztów produkcji, poprawi warunki i bezpieczeństwo pracy, a także zwiększy konkurencyjność gospodarstwa. Następnie wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został poddany ocenie formalnej w szczególności pod kątem kompletności i poprawności. W wyniku tej weryfikacji Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził niekompletność złożonego wniosku. Pismem z [...] października 2007 r., skierowanym do A. Spółki z o.o. w O., Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował, iż stronie przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni. Pismem z [...] października 2007 r. adwokat P. D., jako pełnomocnik A. Spółki z o.o. w O. - działającej w imieniu i na rzecz W. S., wniósł o uznanie wniosku za kompletny pod względem formalnym na dzień jego złożenia i skierowanie go do etapu oceny ekonomiczno-technicznej. W uzasadnieniu pisma podniósł w szczególności, iż wskazane przez organ braki formalne wniosku nie stanowią braków formalnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], Dyrektor [...] OR ARiMR działając na podstawie art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2117 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR dotyczącego naboru wniosków w dniu [...].04.2007r w ramach działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" SPO do [...] Oddziału Regionalnego wpłynęło [...] wniosków, z czego [...] podlegało losowaniu w dniu [...] maja 2007 r. Losowanie miało zaś na celu wyłącznie ustalenie kolejności rozpatrywania wniosków, a nie kolejności przyznawania środków. Dodał, że wnioskowana kwota pomocy z wszystkich złożonych wniosków kilkakrotnie przekroczyła pulę przyznaną woj. warmińsko-mazurskiemu. Organ stwierdził również, że pierwszeństwo w przyznaniu pomocy finansowej - przed wnioskami wymagającymi uzupełnienia - miały wnioski kompletne na dzień złożenia, tj. [...] kwietnia 2007 roku (niezależnie od pozycji wylosowanej na liście). W wyniku weryfikacji wszystkich złożonych wniosków, zgodnie z kolejnością losowania, zidentyfikowano [...] wniosków kompletnych i poprawnych w dniu złożenia oraz [...] wnioski, które stały się kompletne w wyniku samouzupełnienia. Z kolei pisma o uzupełnienie wniosków, niekompletnych na dzień złożenia, wysyłano do wnioskodawców zgodnie z kolejnością ustaloną w wyniku losowania do wysokości limitu, ponad 200% dostępnych środków. Pomoc natomiast przyznano [...] wnioskodawcom, których wnioski stały się kompletne do [...] czerwca 2007 r. Na ten dzień stwierdzono kompletność [...] wniosków. Spośród nich pomoc przyznano [...] wnioskodawcom, wg kolejności wynikającej z wylosowanej pozycji na liście. Z uwagi na to, że wnioski kompletne, z numerami wcześniejszymi niż wniosek W. S., weryfikowane zgodnie z kolejnością, wyczerpały przyznaną województwu warmińsko-mazurskiemu pulę środków wnioskodawca nie został wezwany do uzupełnienia swojego wniosku. W odwołaniu od ww. decyzji, adwokat P. D., pełnomocnik A. Spółki z o.o. w O. - działającej w imieniu i na rzecz W. S., wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o przyznanie wnioskodawcy pomocy na projekt: "zakup sprzętu rolniczego". W uzasadnieniu odwołania podobnie jak we wcześniejszym piśmie z [...] października 2007 r. podniósł, iż wskazane przez organ braki formalne wniosku nie stanowią braków formalnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] grudnia 2007 r., skierowaną do Kancelarii Adwokackiej adwokata P. D., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację użytą przez Dyrektora [...] OR ARiMR. Dodatkowo wskazał, że w związku z wyczerpaniem środków finansowych przeznaczonych na pomoc dla wnioskodawców, rozpatrywanie argumentów przedstawionych w odwołaniu nie znajduje uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2007 r. W. S., działający przez pełnomocnika, wniósł o "uchylenie decyzji Prezesa ARiMR, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że braki wniosku wskazane przez organ nie są w żadnym wypadku brakami formalnymi w rozumieniu k.p.a. Wniosek był więc kompletny na dzień jego złożenia tj. [...] kwietnia 2007 r. i niezależnie od pozycji wylosowanej na liście powinien mieć pierwszeństwo w przyznaniu pomocy finansowej. Powołane przez organ braki miały – co najwyżej – charakter oczywistych omyłek pisarskich, które nie powinny mieć wpływu na rozpoznanie wniosku. Natomiast w przypadku uznania, że wniosek zawiera braki formalne organ rozpatrujący wniosek był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do ich uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR z [...] października 2007 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to czyniło zasadnym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonych aktów administracyjnych wskazać trzeba na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakie musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 § 2 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Należy też podkreślić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak podpisu strony czy też brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803). W tej drugiej sytuacji, tj. gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) przy czym podkreślić trzeba, iż pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Brak formalny podania (w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe), nieusunięty w ustawowym terminie uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 marca 2005 r., sygn. V SA/Wa 1770/04, Lex 175366). To samo dotyczy odwołania zawierającego braki formalne, które również nie wywoła zamierzonego skutku prawnego. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, iż wniosek wszczynający kontrolowane postępowanie administracyjne o dofinansowanie realizacji projektu: "Zakup sprzętu rolniczego oraz opracowanie planu projektu" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006", został podpisany przez Prezesa Zarządu A. Spółki z o.o. – M. P. - reprezentującego Spółkę działającą jako pełnomocnik skarżącego (pełnomocnictwo wnioskodawcy dla Spółki – karta 92g akt administracyjnych). Jak wynika zaś z powołanego wyżej art. 33 § 1 k.p.a., spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jaką jest A. Spółka z o.o. w O., będąc osobą prawną (art. 12 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), nie może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym. Spółka A. nie mogła więc w imieniu skarżącego (wnioskodawcy) podpisać wniosku w sprawie o dofinansowanie ww. projektu (por. wyrok z NSA z 8 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 41/99, Wspólnota 2001/13/52). Nie mogła też, z tej samej przyczyny, ustanowić pełnomocnika substytucyjnego w postępowaniu administracyjnym. Powyższe uchybienie (sprowadzające się do dopuszczenia do udziału w sprawie A. Spółki z o.o. w O. w charakterze pełnomocnika skarżącego) nie zostało dostrzeżone przez organ administracji, i - pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie - wniosek W. S. nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez na przykład osobiste jego podpisanie przez samego wnioskodawcę, lub też przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Przedmiotowy wniosek nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Pomimo tego organ prowadził postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z wyczerpaniem puli środków przyznanych do dyspozycji województwa warmińsko-mazurskiego. Należy jednak podkreślić, że chociaż wniosek strony nie został rozpoznany merytorycznie, to organ był zobowiązany ustalić, czy postępowanie w sprawie wniosku – z uwagi na jego braki – może być prowadzone pod względem formalnym zgodnie z k.p.a. Wskazane powyżej błędy proceduralne organu I instancji, które nie zostały dostrzeżone i wyeliminowane przez organ odwoławczy, stały się przyczyną wadliwości postępowania odwoławczego i w konsekwencji zadecydowały o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2007 r. Sąd w tym miejscu zauważa, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Te ostatnie obejmują w szczególności sytuacje wniesienia odwołania zawierającego braki formalne, w szczególności wynikające z art. 64 k.p.a. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli odwołanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, innym niż w § 1 cyt. przepisu, organ administracji winien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi natomiast jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w kontrolowanej sprawie odwołanie zostało podpisane i wniesione przez adwokata P. D. działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez A. Spółkę z o.o. w O. działającej w imieniu skarżącego. Skoro zaś -zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa- pełnomocnictwo udzielone A. Spółce z o.o. przez skarżącego należało uznać za nieprawidłowe, to także w ten sam sposób winno być ocenione pełnomocnictwo substytucyjne udzielone adwokatowi P. D. przez A. Spółkę z o.o.. Organ odwoławczy winien nie tylko dostrzec te nieprawidłowości, polegające na dopuszczeniu do udziału w sprawie jako pełnomocnika strony osoby prawnej oraz wadliwym umocowaniu adwokata przez tą osobę prawną, ale także powiadomić o nich skarżącego, wzywając go jednocześnie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania, ewentualnie do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa (wystawionego przez stronę na adwokata P. D. do tej sprawy administracyjnej). Zaniechanie tych czynności przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. obciąża bowiem organ z urzędu, a jego bierność stanowi istotne naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało ono miejsce. Podkreślić również należy, iż skierowanie zaskarżonej decyzji do Kancelarii Adwokackiej adwokata P. D. stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 w zw. z art. 32 k.p.a. i uzasadnia dodatkowo stwierdzenie nieważności orzeczenia na podstawie art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazane powyżej przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowiły okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego. Wyrokowanie zdeterminowane zostało omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji