V SA/Wa 763/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant: starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M.S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) plus tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). W dniu 16 lutego 2005 r. J.P. złożył wniosek o przyznanie o pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskich (UE), a następnie w dniu 10 maja 2006 r. złożył korektę do powyższego wniosku. W dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] przyznał J.P. płatność z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przyznając pomoc w łącznej wysokości 29.883,80 zł. Pierwsza rata płatności w wysokości 14.941,90 zł została przekazana na rachunek bankowy Producenta. W dniu 28 grudnia 2007 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Jednocześnie producent poinformował, że z powodu trudności finansowych nie dokonał zakupu zbiornika-schładzalnika na mleko. Ponadto dołączył umowę kupna – sprzedaży z dnia 12 czerwca 2007 r., w której została zamieszczona informacja, że realizacja umowy nastąpi z chwilą przyznania drugiej raty pomocy w ramach dostosowania gospodarstw do standardów UE. W dniu 9 stycznia 2008 r. skierowano J.P. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W dniu 17 stycznia 2008 r. J.P. złożył oświadczenie o niezrealizowaniu przedsięwzięcia z powodu złego stanu zdrowia. Następnie dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej i odmowie przyznania płatności. Następnie J.P. wniósł od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który oddalił przedmiotową skargę wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 642/08. W związku z otrzymanym wyrokiem, J.P. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. oddalił skargę kasacyjną. W dniu 27 października 2010 r. do J.P. zostało wystosowane zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. W związku z powyższym po zakończeniu wszczętego postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności w dniu [...] listopada 2009 r. Prezes ARiMR decyzją nr [...] ustalił J.P. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 14 941,90 zł. Decyzja została doręczona w dniu 3 grudnia 2010 r. Od powyższej decyzji J.P. wniósł w dniu 14 grudnia 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał zaskarżony akt administracyjny. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 z późn. zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem", płatność jest udzielana producentowi rolnemu który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, zwanego dalej "planem dostosowania", w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania: a) gospodarstwa rolnego do: - wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, lub - wymagań w zakresie minimalnych warunków utrzymywania kur nieśnych określonych w przepisach w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, lub b) gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit "a" tiret pierwsze, polega na: 1) wyposażeniu gospodarstwa rolnego w: a) płytę gnojową lub b) zbiornik na: - gnojowicę lub - gnojówkę lub 2. rozbudowie płyty gnojowej, a) Przedsięwzięcie o którym mowa w § 3 pkt 3 lit "a" tiret drugie, polega na wyposażeniu gospodarstwa rolnego w klatki dla kur nieśnych. 3. Przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. "b", polega na: 1) takim przygotowaniu ścian podłóg: a) w pomieszczeniach do doju oraz, b) w pomieszczeniach do przechowywania mleka, - które ułatwi czyszczenie i odpływ cieszy oraz usuwanie zanieczyszczeń z tych pomieszczeń lub 2) wyposażeniu tego gospodarstwa w: a) dojarkę lub, b) schładzalnik do mleka o pojemności nie większej niż 800 litrów lub, c)wyposażeniu pomieszczeń do przechowywania mleka w umywalkę z podgrzewaczem wody, Organ wskazał, iż zgodnie z § 10 ust 1 rozporządzenia DSU "... pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust 3 pkt 1 lit. "b". J.P. nie zrealizował przedsięwzięcia opisanego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej, a zatem jest on zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej w wysokości 14 941,90 zł, co zostało ustalone decyzją Prezesa ARiMR nr [...] wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do złożonej przez Stronę prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt stwierdzono, iż nie zawiera ono argumentów nie znanych Organowi odwoławczemu, a mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Rolnik w szczególności wskazał, iż nie zrealizował przedsięwzięcia inwentarskiego z powodu choroby psychicznej zaników pamięci oraz bólu głowy. Skarżący podniósł również swoją złą sytuację finansową. Organ odwoławczy wskazał, iż przepisy § 10 ust 2 rozporządzenia przewidują katalog okoliczności w których pierwsza rata płatności nie podlega zwrotowi jeżeli: 1) realizacja przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania była niemożliwa ze względu na: a) długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego lub, b) wystąpienie klęski żywiołowej lub, c) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych lub, d) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt gospodarstwie rolnym producenta rolnego; 2) producent rolny: a) złożył oświadczenie o zainstalowaniu okoliczności wymienionych w pkt 1 zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust 3 pkt 1 lit. "b", w terminie 14 dni od dnia, w którym okoliczności te ustąpiły, b) zrealizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w lit "a". W sprawie J.P. nie wystąpiły powyższe okoliczności. Organ wyjaśnił skarżącej, że aby móc skorzystać z § 10 ust 2 pkt 1 lit a rozporządzenia przywołującego długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego należy przedłożyć organowi odpowiednie dokumenty. Dokumentami potwierdzającymi długotrwałą niezdolność do pracy jest orzeczenie lekarza orzecznika KRUS lub ZUS. Z akt sprawy wynika, że Strona skarżąca nie przedłożyła przedmiotowego orzeczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił że, Strona składając wniosek o przyznanie płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej znała zasady przyznawania tej pomocy, konsekwencji niewykonania zobowiązania i obowiązki jakie spoczywają na producencie rolnym przystępującym do programu, co potwierdził własnoręcznym podpisem. W odpowiedzi na argument dotyczący złej sytuacji finansowej Organ odwoławczy wyjaśnił, że względy finansowe nie stanowią przesłanki do odstąpienia przez Prezesa ARiMR od dochodzenia nienależnie pobranej pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, które pozwoliłyby Prezesowi ARiMR na odstąpienie od dochodzenia kwoty nienależnych płatności. W związku z powyższym Prezes ARiMR zobowiązany jest ustalić nienależnie pobrane środki finansowe w wysokości 14 941,90 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie J.P. wskazał, że "jest bardzo ciężko chory psychicznie i musi się nadal leczyć lub odebrać sobie życie". Podniósł, iż ta choroba sprawiła, iż korzystając z pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw do standardów Unii Europejskiej popełnił szereg błędów. Wskazał, że nie przedłożył organom orzekającym w sprawie orzeczenia KRUS "tylko dlatego, że starał się o rentę strukturalną z ARiMR, a przecież nie można brać i starać się o dwie renty". Z tej racji – do skargi załącza całą dokumentację z Poradni Zdrowia Psychicznego w Ł. Następnie Skarżący wskazał, że został już zakupiony zbiornik na mleko, zaś gospodarstwo zostało przekazane synowi za rentę strukturalną. Zwrócił też uwagę, że aktualnie znaczną cześć świadczeń KRUS przeznacza na leki, a ma na utrzymaniu żonę oraz dwoje uczących się dzieci. Występujący z kolei w sprawie pełnomocnik zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR zarzucił naruszenie § 10 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sytuacji Skarżącego brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż rata płatności nie podlega zwrotowi ze względu na zaistnienie przesłanki w postaci długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego powodującej niemożliwość realizacji przedsięwzięcia. W efekcie zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia wynagrodzenia w związku z udzielaną pomocą prawną świadczoną z urzędu. W ocenie pełnomocnika Skarżącego Organ wydając decyzję pominął w zupełności okoliczność, że Skarżący jest pacjentem Poradni Zdrowia Psychicznego w Ł. Co więcej Skarżący przedstawił te argumenty organowi wydającemu decyzję co nie spotkało się jednak z uwzględnieniem ich jako podstawy do zajęcia stanowiska korzystnego dla strony. Organ w odpowiedzi na skargę podaje, iż dokumentem, który pozwoliłby uwzględnić racje Skarżącego byłoby orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub KRUS, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcje sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W kontekście powyższych rozważań wskazać należy, iż w sprawie – wbrew konstatacji poczynionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – trudno zgodzić się z poglądem, że "aby móc skorzystać z § 10 ust 2 pkt 1a rozporządzenia przywołującego długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego należy przedłożyć organowi odpowiednie dokumenty. Dokumentami potwierdzającymi długotrwałą niezdolność do pracy jest orzeczenie lekarza orzecznika KRUS lub ZUS. Z akt sprawy wynika, że strona nie przedłożyła przedmiotowego orzeczenia". Wbrew tym sugestiom dostrzec należy, że Prezes ARiMR nie wskazuje by taki wymóg wynikał z jakiegokolwiek przepisu prawa mającego charakter powszechnie obowiązujący. Zauważyć należy, że Organ – w oparciu o zasadę przewidzianą w art. 6 k.p.a. – powinien działać na podstawie i w granicach prawa. Przywołany przez Organ § 10 ust 2 pkt 1a cyt. rozporządzenia nie wskazuje aby jedynym niedokumentem jaki może zostać uwzględniony dla oceny "długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego" było orzeczenie lekarza ZUS lub KRUS. Gdyby tak istotnie było to ustawodawca – z racji specyfiki tego rodzaju ustaleń – opowiedziały się za opinią orzecznika KRUS. Tak więc żądanie od skarżącego przez Organ dokumentu, o którym była wyżej mowa nie znajduje podstaw prawnych. V. Dokonując analizy zawartości akt administracyjnych trzeba stwierdzić, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym brak jest udokumentowania długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego. Stosowną dokumentację dołączono do akt sądowych (z k. 3-7, 9-11) i z niej wynika, że skarżący pozostaje pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego w Ł. z powodu ograniczonych zaburzeń zachowania i nastroju i wymaga leczenia specjalistycznego. Do akt dołączono historię choroby pacjenta związaną z procesem leczenia. W sytuacji błędnego wyrażenia przez Prezesa ARiMR poglądu, iż w sprawie konieczne jest złożenie orzeczenia lekarza orzecznika, dokumentacje lekarską załączona do akt sprawy należy traktować jako podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącą asumpt do zastosowania przez Sąd treść art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. VI. Analiza załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej winna zostać dokonana przez Organ w ramach powołanego § 10 ust 2 pkt 1a samodzielnie. Na marginesie zauważyć należy, że trudno od skarżącego wymagać aby spełnił specyficzne wymogi Prezesa ARiMR w zakresie złożenia dokumentacji skoro cierpi on na schorzenia wymagające specjalistycznego leczenia psychiatrycznego. Schorzenia te zdają się potwierdzać w sposobie formułowania żądań skargi, którą wniósł skarżący do Sądu (w tym grożeniem popełnienia samobójstwa). W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zachodzić będzie potrzeba – z ewentualnym uwzględnieniem opinii biegłego lub biegłych – ustalenia, czy stan zdrowia Skarżącego obiektywnie uniemożliwił realizację przedsięwzięcia określonego w planie i było to efektem długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny, czy żądanie skarżącego jest zasadne. VII. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1b), 250 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.