V SA/Wa 765/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant ref. staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. Fundacji na Rzecz [...] w W. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. S. Fundacja na rzecz [...] (dalej także: "Strona", "Wnioskodawca", "Skarżąca") złożyła 18 stycznia 2016 roku wniosek o dofinansowanie projektu w konkursie zamkniętym nr RPMA [...], organizowanym przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych (dalej także: "organ"). Po przeprowadzeniu wstępnej weryfikacji wymogów formalnych wniosek tren został skierowany do oceny formalnej. Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. organ poinformował Stronę, że przedmiotowy wniosek nie przeszedł etapu oceny formalnej i został odrzucony z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego nr 8, dotyczącego zgodności projektu z Regulaminem konkursu. Zwrócono uwagę, iż planowany okres realizacji projektu biegnie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2018 r., a zgodnie z Regulaminem konkursu mogą do niego zostać zgłoszone projekty z okresem realizacji nieprzekraczającym 30 czerwca 2018 r. Zatem kryterium terminu zawarte we wniosku nie zostało spełnione. Strona złożyła protest wobec powyższego rozstrzygnięcia pismem z dnia 29 lutego 2016 r., zarzucając, że postanowienie o dacie końcowej kwalifikowalności wydatków dla konkursu zostało zamieszczone w Regulaminie bez podstawy prawnej i jako takie nie powinno obowiązywać. W uzasadnieniu protestu Przedstawiono, że podstawę prawną dla procedury wyboru projektów finansowanych ze środków europejskich stanowią rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej Rozporządzenie 1303/2013), a także ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649; dalej: "u.z.p.p.r.") oraz z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146, dalej: "ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów"). Następnie wskazano, że kryteria wyboru projektów są przygotowywane przez instytucję zarządzającą – w niniejszym przypadku Zarząd Województwa [...] i zatwierdzane przez Komitet Monitorujący. Kryteria dla Konkursu [...] zostały zatwierdzone uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego [...] Program Operacyjny na lata 2014-2020 z dnia [...] października 2015 r. Kryterium Dostępu nr 1 obejmuje wymogi czasowe projektu stanowiąc, iż czas trwania projektu nie może przekraczać 24 miesięcy. Kwestia innych ograniczeń czasowych w tym zakończenia okresu ponoszenia wydatków kwalifikowalnych w dniu 30 czerwca 2018 r. nie została w tym kryterium wskazana. Zdaniem Wnioskodawcy, ograniczenie okresu w jakim można realizować projekt, wprowadzone zostało do Regulaminu bez wiedzy Komitetu Monitorującego, a zatem wbrew ww. przepisom prawa. Ponadto zaznaczono, że nie została również podjęta przez Zarząd Województwa żadna uchwała dotycząca wskazania granicznych terminów rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów. Zatem dodanie, bez żadnego umocowania, przez [...]JWPU rygorów dotyczących okresu realizacji projektów, powinno być uznane za nieuprawnione i jako takie, za niebyłe. Stąd projekt Wnioskodawcy nie powinien zostać odrzucony z uwagi na to konkretne kryterium i skierowany do dalszej oceny. W odpowiedzi na protest udzielonej w piśmie z dnia 25 marca 2016 r. [...]JWPU poinformowała o jego nieuwzględnieniu. Wskazano, że w treści Regulaminu, w polu definicja kryterium zaznaczono, że weryfikacji podlegać będzie m. in. okres realizacji projektu. Zatem Strona miała pełna świadomość, iż będzie to element oceny. Zdaniem organu nie ma przy tym znaczenia, w którym miejscu Regulaminu postanowienie o końcowej dacie kwalifikowalności wydatków zostało zamieszczone. Jako że planowany okres realizacji projektu Wnioskodawcy przekraczał wskazany w Regulaminie, brak jest podstaw do skierowania projektu do kolejnego etapu oceny. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Fundacji S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o ustalenie przeprowadzenia oceny projektu z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi ponownie podkreślono, że kryterium okresu realizacji projektu zostało do Regulaminu konkursu wprowadzone z pominięciem stosownych procedur prawnych dotyczących ustalania i zatwierdzania procedur wyboru projektów. W odpowiedzi na stanowisko organu Skarżąca wskazała, że brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do wskazywanej kwestii naruszenia przepisów. Organ jedynie ponownie wskazał, że termin zakończenia realizacji projektów upływa 30 czerwca 2018 r., ale nie wskazał podstawy tego twierdzenia. Skarżąca zaznaczyła, że ani Komitet Monitorujący, ani Instytucja Zarządzająca nie określiły tego terminu, a jedyne ustalenie w tej kwestii stanowiło wskazanie okresu realizacji nieprzekraczającego 24 miesięcy. Tym samym podtrzymane zostało twierdzenie, że termin zakończenia finansowania projektu wskazany na dzień 30 czerwca 2018 r. został dodany do Regulaminu przez [...]JWPU przy braku stosownego uprawnienia do dokonania takiej czynności, co stanowi podstawę do pominięcia tego elementu i dokonania ponownej oceny wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące niespełnienia przez złożony wniosek kryteriów oceny formalnej. Zaznaczono także, że niesporne jest to, że Strona zakreśliła termin realizacji projektu dłuższy niż przewidziany w Regulaminie. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego dodania wymogów do Regulaminu konkursu, [...]JWPU zaznaczyła, ze zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis ten zawiera kompetencję do samodzielnego kształtowania przez [...]JWPU warunków konkursu, w tym określenia terminu granicznego dla jego finansowania. Stąd za niezasadne uznano twierdzenie przez Skarżącą, że [...]JWPU nie mogła samodzielnie określić tego zagadnienia. W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 maja 2016 r. Skarżąca poparła skargę oraz zawarte w niej argumenty a także złożyła Załącznik do protokołu rozprawy, w którym określiła istotę sporu, który w jej przekonaniu dotyczy kwestii zakresu kompetencji [...]JWPU przy tworzeniu regulaminów konkursów a w tej konkretnej sprawie sprowadza się do ustalenia czy [...]JWPU była uprawniona do wprowadzenia w pkt. 8.2. Regulaminu zapisu o treści : "Końcowa data kwalifikowalności wydatków jest granicznym terminem dotyczącym ponoszenia wydatków dla perspektywy finansowej 2014 – 2020, niemniej jednak dla ogłoszonego konkursu wiążący jest termin, w którym kończy się realizacja projektów tj. do dnia 30 czerwca 2018 roku". Co do przywołanego przez organ art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, to zdaniem Strony ani Instytucja Zarządzająca ani tym bardziej Instytucja Pośrednicząca jaką jest [...]JWPU, nie mają prawa w sposób dowolny kształtować regulaminu konkursu zarówno w odniesieniu do jego treści proceduralnych jak i w szczególności treści merytorycznych. Normą ograniczającą wolność w tym zakresie jest art. 40 ustawy. W ocenie Strony, "Graniczne terminy rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów" są tak ważną materią, że w wypadku gdy IZ zdecyduje się na ich ustalenie, to wymaga to uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego, której w tej materii nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę prawną rozpoznawania skargi przez Sąd stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, zgodnie z którym: "W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.)". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga S. Fundacji na rzecz [...] na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r. nie jest zasadna. Wbrew jej twierdzeniom ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób uzasadniający ustalenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych - zgodnie z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020. W sprawie bezsporne jest między Stronami, iż procedury i kryteria wyboru projektów zastosowane w Konkursie nr [...] zostały opracowane w poszanowaniu zasady przejrzystości i równego traktowania Wnioskodawców. Skarżąca zasadnie określiła istotę sporu jako sprowadzającą się do kwestii zakresu kompetencji [...]JWPU przy tworzeniu regulaminów konkursów, a w tej konkretnej sprawie do ustalenia czy [...]JWPU była uprawniona do wprowadzenia w Regulaminie Konkursu nr [...] - pkt. 8.2. Dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] funkcję Instytucji Zarządzającej pełni Zarząd Województwa [...]. Zarząd Województwa [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. przyjął Wytyczne programowe w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 – 2020. Stanowią one Załącznik Nr 1 do tej Uchwały i adresowane są do Instytucji Pośredniczących zaangażowanych w wybór projektów w ramach RPO W[...] 2014 – 2020 ([...]JWPU i Wojewódzki Urząd Pracy w W.). Już chociażby z tego powodu Wytyczne muszą regulować zasady wyboru projektów na pewnym stopniu ogólności. Dlatego też na ich podstawie (uwzględniając treść ustawy z 11 lipca 2014 r. i wytyczne Ministerstwa) Instytucje Pośredniczące opracowują m. innymi szczegółowe Regulaminy konkursów. Z dokumentacji Konkursowej wynika, iż dla Konkursu nr [...] ogłoszonego przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych pełni ona rolę Instytucji Pośredniczącej. [...]JWPU jest zatem "właściwą instytucją" w rozumieniu art. 40 i 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów. Art. 41 ust. 1 ustawy uprawnia właściwą instytucję przeprowadzającą Konkurs do działania na podstawie określonego przez nią samą regulaminu. Art. 41 ust.2 zawiera otwarty katalog zagadnień regulowanych przez Regulamin. Zgodnie z pkt. 7 regulamin powinien określać "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia". Należy stwierdzić, iż w Regulaminie konkursu zamkniętego nr [...] - Załącznik 3.1, ogłoszonego przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, jednoznacznie zostało sprecyzowane kryterium nr 8: "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu" oraz w opisie znaczenia tego kryterium wskazano, iż jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku. W definicji kryterium "okres realizacji projektu" został wskazany jako jeden z weryfikowanych elementów. Jest też bezsporne, iż w pkt. 8.2 Regulaminu [...]JWPU dla Konkursu nr [...] określiła termin, w którym kończy się realizacja projektów - na 30 czerwca 2018 r. Wobec wagi tego zapisu został on w tekście poprzedzony słowem "Uwaga!" i został wytłuszczony. Powyższe oraz dotrzymanie wymogów związanych z podaniem Regulaminu Konkursu do publicznej wiadomości zakreślonych w art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów, a doprecyzowanych w pkt 6 ppkt 2 Wytycznych programowych w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 – 2020 – daje podstawę do przyjęcia, iż Skarżąca podejmując decyzje o złożeniu wniosku na Konkurs nr [...] miała pełną wiedzę na temat obowiązujących w nim kryteriów, terminów i skutków ich niespełnienia. Przy tym, co jest w niniejszej sprawie niesporne, procedury i kryteria wyboru projektów mające zastosowane w Konkursie nr [...] w pełni respektowały zasady przejrzystości i równego traktowania wszystkich zgłaszających się do Konkursu Wnioskodawców. Jak wynika z jednoznacznego zapisu pk. 5 Wytycznych programowych w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 – 2020, przyjętych przez Zarząd Województwa [...] Uchwałą Nr [...] i stanowiących jej Załącznik Nr 1 - przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą (w niniejszej sprawie Zarząd Województwa [...]) Założeń do Ram Konkursów nie jest obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie Założenia te nie powstały. Tym samym bezprzedmiotowe są rozważania nad ich znaczeniem i brakiem opracowanych na ich podstawie przez Instytucję Pośredniczącą Ram konkursu, w których powinny by się znaleźć informacje o granicznych terminach rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów, i które to Ramy powinny podlegać akceptacji ZW[...]. Należy przyjąć, iż rezygnacja IZ z przyjęcia Założeń do Ram Konkursu nr [...] pozostawiła Instytucji Pośredniczącej swobodę w uregulowaniu w Regulaminie tego Konkursu granicznego terminu zakończenia realizacji projektów, co [...]JWPU uczyniła wskazując datę 30 czerwca 2018 r. W pkt. 5 Regulaminu "Wymagania czasowe" wskazano, iż "Wnioskujący o dofinansowanie określa datę rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, mając na uwadze, iż okres realizacji projektu jest tożsamy z okresem, w którym poniesione wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowane". Powyższy zapis uzasadnia wpisanie terminu , w którym kończy się realizacja projektów (30 czerwca 2018 r.) w pkt. 8 "Zasady finansowania", ppkt 8.2 "Okres kwalifikowalności wydatków". Wobec bezspornego wskazania przez Skarżącą we Wniosku, iż zakończenie realizacji projektu nastąpi w dniu 31 lipca 2018 r. i mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020.