V SA/Wa 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz O. K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą O. K. jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] o udzieleniu cudzoziemce zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; W dniu [...] sierpnia 2006r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek O. K. o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała m.in., że na stałe jest związana z Polską, gdzie pracuje i pozostaje od dnia [...] maja 1999r. w związku małżeńskim z obywatelem polskim oraz posiada tutaj wielu przyjaciół. Zainteresowana zaznaczyła ponadto, iż zamierza podjąć studia w Polsce. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił O. K. wnioskowanego zezwolenia, stosując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 52 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483, sprostowanie Dz.U. z 2001r., Nr 28, poz. 319) Pismem z dnia [...] września 2010r. O. K. została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2010r. [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. orzekającej o udzieleniu cudzoziemce zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ orzekający stwierdził, że organ I instancji rażąco naruszył przepisy prawa, udzielając wnioskowanego zezwolenia na osiedlenie się na podstawie art. 52 ust. 5 w związku z art. 8 ust 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zamiast na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (ówcześnie Dz. U. z 2003r., Nr 128, poz. 1175 z późn. zm.). O.K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu I instancji. Zdaniem cudzoziemki w przedmiotowej decyzji Wojewody [...] doszło do zwykłej pomyłki pisarskiej w przedmiocie podstawy prawnej. Skarżąca podniosła, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji orzekającej o osiedleniu się jest dla niej krzywdząca, gdyż błędne wskazanie podstawy prawnej wynikło nie z jej winy, lecz pracownika administracji publicznej. Podkreśliła także, że organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne w zakresie pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Cudzoziemka podniosła, że ponowne rozpatrzenie jej sprawy może doprowadzić w chwili obecnej do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, należy jedynie usunąć pomyłkę pisarską. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał m.in., że O. K., składając wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, nie powoływała się na polskie pochodzenie, lecz na wieloletni pobyt w Polsce oraz pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było pod kątem badania faktycznego istnienia tego małżeństwa. A zatem powinno mieć na celu ustalenie, czy wobec cudzoziemki ma zastosowanie przesłanka do udzielenia zezwolenia na osiedlenie się określona w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organ II instancji podniósł, iż powyższy przepis powinien znaleźć się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem Wojewoda [...] całkowicie niezasadnie zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie art.52 ust. 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym osoba, której polskie pochodzenie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Należało zatem stwierdzić, iż Wojewoda [...] wydał decyzję z nr [...] z dnia [...].12.2006r. orzekającą o udzieleniu O. K. zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z rażącym naruszeniem prawa i zasadne było stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ponadto organ II instancji wskazał, iż Wojewoda [...] rażąco naruszył prawo także poprzez brak uzasadnienia decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu sprostowania decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozwijając zarzuty w motywach skargi skarżąca podniosła, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz doktryną nie jest wydana bez podstawy prawnej decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną niewłaściwie powołano. Decyzja taka będzie, zdaniem skarżącej, dotknięta tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art.107 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż organ zauważył swój błąd dopiero po czterech latach, kiedy ona sama w związku ze zmianą adresu zamieszkania zwróciła się do organu z wnioskiem o uaktualnienie swojego miejsca pobytu. Takie działanie narusza zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art.8 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie podkreślić należy , że zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 Kpa. Takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 Kpa). W kwestii interpretacji pojęcia rażącego naruszenie prawa, którym operuje w/w przepis wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż decyzja której nieważność stwierdzono, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. orzekająca o udzieleniu obywatelce R. O. K. zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została podjęta z naruszeniem prawa i naruszenie to ma niewątpliwie charakter oczywisty. Naruszenie prawa polega na wskazaniu jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art.52 ust.5 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Natomiast, O. K. składając wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się powołała się na wieloletni pobyt w Polsce oraz pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim, a nie na polskie pochodzenie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na osiedlenie prowadzone było pod kątem badania faktycznego istnienia tego małżeństwa. Tak więc udzielając O. K. zezwolenia na osiedlenie się w Polsce organ orzekający winien był jako podstawę prawną wydania decyzji wskazać przepis art.64 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.jed. Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz.1694 ze zm.), a nie przepis art.52 ust.5 Konstytucji RP. Przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej nie może być interpretowane jako brak podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej rozumie się sytuację, w której decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś sytuację, w której nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis . "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy" (wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5, za M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz) . Przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji stanowiąc oczywiste naruszenie prawa, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. Nie możne również być uznany za naruszenie prawa brak uzasadnienia decyzji udzielającej cudzoziemce zezwolenia na osiedlenie . Stosownie do przepisu art.107§4 Kpa można odstąpić od uzasadnienia decyzji gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to tylko decyzji rozstrzygających sporne interesy i decyzji wydanych na skutek odwołania. Decyzja udzielająca zezwolenia na osiedlenie przyznała cudzoziemce wnioskowane uprawnienie , uwzględniając w całości jej wniosek, nie rozstrzygała spornych interesów i nie została wydana w wyniku odwołania. Organ orzekający był więc uprawniony do odstąpienia od uzasadnienia decyzji. Stosownie do treści przywołanego przepisu art.107§4 Kpa organ orzekający , wobec braku obowiązku sporządzenia uzasadnienia, nie miał również obowiązku odnoszenia się w uzasadnieniu do poszczególnych kwestii, które zobowiązany był wyjaśnić przed wydaniem decyzji, w szczególności do tego czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemkę przepisów prawa. Brak uzasadnienia decyzji, pomimo, że zgodny z prawem utrudnia dokonanie oceny, czy postępowanie dowodowe prowadzone w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na osiedlenie zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd wskazuje, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja o udzieleniu cudzoziemce zezwolenia na osiedlenie została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiocie małżeństwa cudzoziemki z obywatelem polskim. Akta sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, ze w toku postępowania dowodowego (przeprowadzania dowodów i ich oceny), doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o skierowanie sprawy do organu I instancji w celu sprostowania decyzji, Sąd wyjaśnia, że zmiana podstawy prawnej decyzji nie może nastąpić w trybie sprostowania decyzji. Przepisy Kpa przewidują bowiem wyłącznie możliwość sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w sprawie wniesienia odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego (art.111 kpa) oraz sprostowania omyłek pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek (art.113 Kpa) . Wskazanie błędnej podstawy prawnej nie może być zaliczone do żadnej z wyżej wymienionych spraw podlegających sprostowaniu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a., art. 205 p.p.s.a. i §18 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.(Dz.U.Nr 163, poz.1348 ze zm.).