V SA/Wa 767/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz A. I. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. I. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z ... lutego 2017 r. nr ... odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") z ... grudnia 2016 r. nr ... . Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. ... grudnia 2016 r. PARP wydała decyzję określającą Skarżącemu zobowiązanie do zwrotu środków pochodzących z Umowy w wysokości 28.202,64 zł wraz z odsetkami. Decyzja została doręczona w dniu ... grudnia 2016 r. Od decyzji wydanej przez PARP Skarżący wniósł odwołanie opatrzone datą ... grudnia 2016 r. do Ministra Rozwoju i Finansów. Termin do złożenia odwołania upływał w dniu ... grudnia 2016 r. Odwołanie nadane zostało w placówce pocztowej operatora w dniu ... grudnia 2016 r. ... grudnia 2017 r Minister Rozwoju i Finansów wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Postanowienie zostało doręczone Skarżącemu ... stycznia 2017 r. ... Lutego (data nadania pisma) Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PARP. We wniosku o przywrócenie terminu Skarżący wyjaśnił, że w okresie, kiedy miała miejsce wymiana korespondencji dotycząca opisywanej sprawy przebywał na zwolnieniu lekarskim, na dowód czego załączył wystawione ... lutego 2017 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres od 1.12.2016 r. do 31.12.2016 r. Zaskarżonym postanowieniem z ... lutego 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PARP z ... grudnia 2016 r. W uzasadnieniu podniesiono, że wyjaśnienia Skarżącego wskazujące na jego chorobę w okresie od 1 do 31 grudnia 2016 r. nie uprawdopodabniają braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy Strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Skarżący nie uprawdopodobnił, że wystąpiła przeszkoda, której nie mógł przezwyciężyć przy dołożeniu nawet największego wysiłku. W okresie zwolnienia Skarżący dokonywał konkretnych czynności: odbiór decyzji, sporządzenie w dniu 14 grudnia odwołania, nadanie odwołania. To w ocenie organu wskazuje, że zwolnienie lekarskie nie było przeszkodą do terminowego złożenia odwołania. Samo nadanie przesyłki listowej mogło przecież odbyć się bez udziału Skarżącego, poprzez inną osobę. Sam fakt choroby nie jest okolicznością, która uniemożliwia złożenie odwołania w terminie. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia norm postępowania administracyjnego tj. art. 7 w zw. z art. 8 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego ( k.p.a.) poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy takich jak przyczyna uznania Skarżącego za niezdolnego do pracy. Podniósł, że od listopada 2016 r. do końca lutego 2017 r. z uwagi na objawy choroby oraz intensywne leczenie farmakologiczne był nie tylko niezdolny do pracy, ale również niezdolny do podejmowania istotnych dla siebie działań i decyzji. Do skargi załączył zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza psychiatrę który stwierdził, że objawy chorobowe oraz intensywne leczenie farmakologiczne mogło przyczynić się do znacznego osłabienia sprawności funkcjonowania w okresie listopad 2016 r. – luty 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestia przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zgodnie z § 1 tego przepisu, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z powyższymi regulacjami o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu (1); wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (2); jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (3); we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu oraz powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania (4). Należy pamiętać, że z jednej strony w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu przepis art. 58 § 1 k.p.a. obciąża stronę ubiegającą się o przywrócenie terminu ciężarem wykazania, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu, jednakże brak winy nie musi być udowodniony, lecz jedynie uprawdopodobniony. Uwzględniając dorobek judykatury i literatury przypomnieć należy, że uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia, uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania o prawdopodobieństwie, wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. W odniesieniu do owego uprawdopodobnienia trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw prawnych by przyjąć, iż "organ oprócz oceny okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę winien z urzędu wyjaśniać powody naruszenia terminu i poszukiwać przyczyn uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., II GSK 278/11, LEX nr 1137932). Jednak podkreślenia wymaga przy tym, że to do organu orzekającego, a nie do strony, należy ocena, czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku, względnie, czy jest ono wystarczające. To wielokrotnie przywoływane w literaturze i orzecznictwie twierdzenie jest tutaj bardzo istotne. Bowiem strona, przedstawiając materiał, którym dysponuje dla uprawdopodobnienia braku winy, nie jest w stanie przewidzieć, czy dla organu jest to materiał wystarczający / przekonywujący. Wobec tego podkreślenia wymaga, że ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna, musi opierać się na obiektywnych przesłankach. Aby uniknąć zarzutu dowolności, organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć ocenę materiału przedstawianego przez stronę na wszechstronnej analizie, co oznacza, że nie może pominąć jakiegokolwiek elementu, ani też budować twierdzeń nie opartych o tenże materiał. W wyroku z dnia 25 września 2013 r., II GSK 1791/13, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia – nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych". Tak więc w sytuacji, gdy strona twierdzi, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a organ prowadzący postępowanie administracyjne będzie miał wątpliwości co do okoliczności powoływanych przez stronę, to powinien podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii budzącej wątpliwość. Tylko takie stanowisko jest do pogodzenia z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy przez zainteresowanego przywróceniem terminu nie zwalnia organu od podjęcia działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Wysoce prawdopodobna jest bowiem sytuacja, w której podmiot wnoszący o przywrócenie terminu, po powzięciu informacji o wątpliwościach organu administracji publicznej, będzie w stanie przedstawić okoliczności prowadzące do nabrania przez organ prowadzący postępowanie pewności co do istnienia okoliczności, uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej" (por. też wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., II GSK 222/10, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2014 r., II SA/Łd 1341/13, CBOSA, cytaty orzecznictwa za: Hanna Knysiuak – Molczyk, Komentarz do art. 58 k.p.a., publ. Lex/el.). Wobec tego, rozstrzygając kwestię przywrócenia terminu, organy z jednej strony nie są zobowiązane do poszukiwania z urzędu wszelkich okoliczności służących potwierdzeniu tezy strony. Z drugiej zaś strony - zgodnie z art. 7 k.p.a., w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści przedstawianych materiałów służących uprawdopodobnieniu, zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z obowiązku tego wynika wspomniany już zakaz dokonywania przez organy dowolnych ustaleń faktycznych. Ponadto przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela utrwaloną wykładnię art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którą przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie Sądu przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości przez Skarżącego, gdyż decyzja została doręczona skarżącemu w dniu ... grudnia 2016 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu ... grudnia 2016 r. W tym terminie odwołanie nie zostało złożone. Skarżący nadał przesyłkę poleconą zawierającą odwołanie od decyzji w dniu ... grudnia 2016 r. ... stycznia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji. Postanowienie zostało doręczone ... stycznia 2017 r. Pismem nadanym ... lutego 2017 Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Ministra Rozwoju i Finansów. W załączeniu nadesłał zaświadczenie ZUS Oddział w B., że w okresie od 1 do 31 grudnia pobierał zasiłek chorobowy. Należy wskazać, że zaświadczenie wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest dokumentem urzędowym sporządzonym przez inną jednostkę niż organ władzy publicznej – państwową instytucją ubezpieczeniową. Jest to dokument stanowiący dowód tego co zostało w nim stwierdzone, posiadający przymiot dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania prawdziwości. W ocenie Sądu istotą problemu, który należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest to, czy organ administracji publicznej mógł zasadnie uznać, dysponując jedynie materiałem przedstawionym we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że nie zachodzą okoliczności uprawdopodobniające brak winy skarżącego w uchybieniu terminu. Innymi słowy, należy ocenić czy organ zasadnie przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Jako przesłankę odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie organ uznał brak uprawdopodobnienia przez Skarżącego, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zdaniem organu fakt choroby nie świadczy o tym, że dana osoba dołożyła należytej staranności; samo nadanie przesyłki sporządzonego przez Skarżącego w dniu ... grudnia 2016 r. odwołania mogło odbyć się bez jego udziału, poprzez inną osobę. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, dokonując powyższej oceny, uczynił to przedwcześnie, a w efekcie z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz z naruszeniem interesu strony, wydał niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ nie poczynił w powyższym zakresie ustaleń i nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jeśli organ uznał, że wskazane przez Skarżącego okoliczności (tj. informacja wynikająca z zaświadczenia ZUS o pobieranym zasiłku chorobowym w okresie otwartym do wniesienia odwołania) nie jest wystarczająca, gdyż należy wyjaśnić, czy Skarżący mógł za pośrednictwem poczty lub domownika złożyć odwołanie - powinien podjąć działania wyjaśniające i wezwać stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie okoliczności, które stanowiłyby odpowiedź na wątpliwości organu. Należy bowiem bezsprzecznie uznać, że strona, dokumentując fakt choroby, która przecież powszechnie w orzecznictwie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą niedochowanie terminu, może zasadnie oczekiwać, że podejmuje działania, które w świetle powszechnie ustalonej wykładni przepisów mogą zostać uwieńczone powodzeniem. Sytuację taką należy bezwzględnie odróżnić od sytuacji braku uprawdopodobnienia przez stronę swoich twierdzeń. W tej drugiej sytuacji organ nie ma obowiązku (o czym już była mowa) podejmować z urzędu działań celem weryfkowania twierdzeń strony (działać za stronę). Natomiast jeśli, jak w niniejszym przypadku, strona uprawdopodobni fakt choroby dokumentem, to twierdzenie organu, że mogła podjąć czynności zmierzające do złożenia odwołania, bez podjęcia jakiejkolwiek próby wyjaśnienia rodzaju choroby w kontekście możliwości podejmowania działań ( udania się na pocztę), czy też sytuacji osobistej (możliwość posłużenia się domownikiem) musi zostać uznany jako naruszenie obowiązków wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Dopiero ustalenie tych faktów lub próba ich ustalenia, gdyż oczywiście strona nie musi odpowiedzieć pozytywnie na wezwanie organu o dodatkowe wyjaśnienia, może prowadzić do konkluzji wyrażonej na wstępie, a zatem do uznania, że strona niewystarczająco uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. Powyższe rozważania są istotne w szczególności w świetle przedłożonego do skargi zaświadczenia lekarskiego, zgodnie z którym Skarżący w okresie listopada 2016 r. do lutego 2017 r., z uwagi na objawy chorobowe jak i prowadzone intensywne leczenie farmakologiczne, był niezdolny do pracy i podejmowania istotnych działań i decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni, zakreślając stronie odpowiedni termin, okoliczności dotyczące tego, czy mimo choroby udokumentowanej zwolnieniami lekarskimi mogła sama lub za pośrednictwem domownika złożyć odwołanie w terminie. Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylono zaskarżone orzeczenie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. | |