V SA/Wa 77/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] marca 2007r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. T. S. (zwany dalej: "Skarżącym") [...] lutego 2005 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] przyznał wnioskowane płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący pismem z [...] sierpnia 2006 r. oświadczył, że dane złożone we wniosku z [...] lutego 2005 r. pochodzą z 2004 r. i w związku z tym pobrane przez niego płatności z ww. tytułu zostaną zwrócone. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. – w wyniku wznowionego postępowania – decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] kwietnia 2006 r. i odmówił przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zebrany w wyniku wznowienia postępowania materiał dowodowy wskazał na błędy w danych dotyczących wielkości produkcji zwierzęcej w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Rzeczywista wielkość tej produkcji została przez Skarżącego określona we wniosku z [...] lutego 2005 r. o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE. Uwzględniając wielkość produkcji deklarowanej w tym wniosku organ uznał, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa Skarżącego przekracza 4 EJW, wskutek czego płatność dla gospodarstwa niskotowarowego Skarżącemu się nie należy. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870; zwanego dalej: "rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.") – płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest przyznawana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU). Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego z [...] października 2006 r. w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Organ uznał, iż w sprawie nie istniała przesłanka do wznowienia postępowania, dlatego należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] kwietnia 2006 r., w wyniku którego decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 3 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. – stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 2006r. W uzasadnieniu podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego we W. przyznając pomoc finansową na wspieranie gospodarstw rolnych nie zweryfikował wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim nie wezwał producenta do złożenia wyjaśnień w kwestii rozbieżności, co wielkości ekonomicznej gospodarstwa za ten sam rok gospodarczy zadeklarowanej we wniosku na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE oraz we wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Nie dokonując tych wyjaśnień, Kierownik Biura Powiatowego przyznał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Dopiero wskutek oświadczenia złożonego przez producenta z [...] sierpnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego uznał, że gospodarstwo producenta nie kwalifikowało się do objęcia tymi płatnościami, podczas gdy okoliczności te można było stwierdzić już na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Kierownik Biura Powiatowego, odstępując od wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dopuścił się rażącego naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Od powyższej decyzji Skarżący złożył [...] marca 2007 r. odwołanie, w którym zarzucił błąd w uzasadnieniu faktycznym polegający na przyjęciu, że nie został wezwany do złożenia wyjaśnień co do wielkości ekonomicznej gospodarstwa, podczas gdy do wezwania takiego doszło [...] marca 2006. Ponadto zarzucił, że organ przyjął, że podanie danych z 2004 r. jest nieprawidłowością, podczas gdy podanie takich danych wynikało z instrukcji wypełniania wniosku, zgodnie z którą należało podać stan średni zwierząt gospodarstwa dla roku początkowego tj. od 1 września 2004 r., jeżeli producent składa wniosek do 31 sierpnia 2005 r., Skarżący wniosek złożył [...] lutego 2005 r. Prezes ARiMR decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5a ust. 4 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył argumenty z decyzji pierwszo-instancyjnej oraz wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94). Dodatkowo odkrył w trakcie postępowania odwoławczego rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowanych gruntów. Skarżący we wniosku DSU zadeklarował, iż posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 14,02 ha, w tym 12,63 ha użytków rolnych, natomiast we wniosku WGN gospodarstwo o powierzchni 6,44 ha, w tym 6,33 ha użytków rolnych. Rozbieżność ta także nie została przez Kierownika Biura Powiatowego wyjaśniona. Prezes ARiMR odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, Skarżący rzeczywiście stawił się w Biurze Powiatowym we W., jednak wyjaśniane wówczas były tylko kwestie dotyczące rozbieżności w powierzchni poszczególnych działek, a nie kwestia w rozbieżności ilości zwierząt. Odnosząc się do drugiego zarzutu, wyjaśnił, że z instrukcji wypełniania wniosku WGN wynika, że jeżeli producent składa wniosek o przyznanie płatności WGN w okresie od 31 sierpnia 2005 r. – to zobowiązany jest do podania średniego stanu zwierząt z okresu od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., nie zaś – jak ponosi Skarżący – stanu zwierząt z 1 września 2004 r. Na powyższą decyzję Skarżący złożył [...] sierpnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Skarżący podniósł, iż był dwa razy wzywany do Biura Powiatowego we W. ([...] października 2005 r. i [...] marca 2006 r.), do którego stawił się i wyjaśnił rozbieżności dotyczące powierzchni działek, a także nieprawidłowości związane z wyliczeniem wielkości ekonomicznej gospodarstwa, z wyliczeniem nadwyżki dla zwierząt gospodarskich oraz nieścisłości związane z powierzchnią użytków rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest bowiem zastosowanie w sprawie niewłaściwego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] kwietnia 2006 r. Wskazać należy, iż art. 16 k.p.a. statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. W sprawie niniejszej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzją z [...] marca 2007 r. stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] kwietnia 2006 r. przyznającej Skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja z [...] kwietnia 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznając pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie zweryfikował wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim nie wezwał producenta rolnego do złożenia wyjaśnień w kwestii rozbieżności co do wielkości ekonomicznej gospodarstwa za ten sam rok gospodarczy we wniosku na dostosowanie oraz niskotowarowym (rozbieżności te zostały sprostowane przez Skarżącego [...] sierpnia 2006 r.). Niezweryfikowanie przez organ pierwszej instancji wszystkich posiadanych w dniu wydania decyzji dowodów w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości stanowi rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Powyższe wyjaśnienia organu wskazują, iż wadą decyzji z [...] kwietnia 2006 r. było dotknięte samo postępowanie, poprzez niedostateczne wyjaśnienie i w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Taka zaś sytuacja – w której w toku procesu głównego organ zaniedbał ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i nie zebrał dowodów na te okoliczności – zgodnie z poglądami doktryny, stanowi przyczynę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję) (v. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków." pod red. dra Artura Mudrackiego, wyd. oddk Gdańsk 2008, str. 392). Dodać należy, że przy wznowieniu postępowania – w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – tak jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji), czy z innych powodów (v. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 27 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 649/83, LexPolonica nr 297574, ONSA 1984/1 poz. 7; a także podobnie wyrok NSA OZ w Lublinie z 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 19/98, LexPolonica nr 343869). Zaznaczyć także należy, iż w niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie dokonał błędnej oceny stanu faktycznego pod względem prawnym (co mogło by stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji), ale niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy (co stanowi podstawę do wznowienia postępowania), do którego prawidłowo zastosował przepisy prawa. Wskazać należy, że w odróżnieniu od sytuacji, które uzasadniają wznowienie postępowania, gdy wadą jest dotknięte samo postępowanie, w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada – i to wyjątkowo ciężka – musi tkwić w samej decyzji. Tak więc nie będą to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, ponieważ usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowienie postępowania (v. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak / J. Borkowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 720). Mając na uwadze powyższe uwagi, stwierdzić należy, iż przyjęty nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji Kierownika Biura Powiatowego we W. z [...] kwietnia 2006 r. w drodze stwierdzenia nieważności był błędny, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji obu instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien zweryfikować decyzję ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] kwietnia 2006 r. w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania z uwagi na brak żądania Skarżącego w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).