V SA/Wa 77/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), , Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. T. S.-S.[...] w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o umorzenie należności pieniężnej oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Sportu i Turystyki z [...] listopada 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] września 2010r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Polskiego Towarzystwa Społeczno-Sportowego " [...]" z siedzibą w W. (dalej: PTSS) o umorzenie należności pieniężnej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] grudnia 2007 r. o numerze [...] Minister Sportu i Turystyki zobowiązał PTSS do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwoty dotacji w wysokości 150 600,00 zł. Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. pełnomocnik PTSS wystąpił o umorzenie należności wskazując, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że kwota uzyskana w toku postępowania egzekucyjnego nie przekroczy kosztów dochodzenia i egzekucji wymaganej należności. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy stan sprawy oraz podkreślono, że podjęto wszelkie możliwe próby spłacenia chociażby części zaległości, zaś na rachunek Ministerstwa Sportu i Turystyki zwrócono kwotę 36.754 zł. Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. Minister Sportu i Turystyki zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku o umorzenie należności, kierując jednocześnie tytuł wykonawczy do właściwego organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż konieczną dla oceny wniosku wiedzę o stanie majątkowym dłużnika organ może pozyskać jedynie kierując należność do egzekucji, zaś przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wymaga co najmniej podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-W. postanowieniem z [...] lutego 2010 roku umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na bezskuteczność egzekucji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Minister Sportu i Turystyki podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Pismem z [...] czerwca 2010 r. organ wystąpił do Ministra Finansów o interpretację przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności przypadających na rzecz państwowego funduszu celowego. Jako powód zapytania wskazano zmianę obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, tj. wejście w życie w dniu [...] stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) W odpowiedzi Minister Finansów pismem z [...] lipca 2010 r. wyjaśnił, że dyspozycją art. 64 ustawy o finansach publicznych, który zezwala na umarzanie zobowiązań z tytułu należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, objęte są jedynie te środki publiczne, które stanowią dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przychody (należności) państwowych funduszy celowych nie stanowią takich dochodów, co oznacza, że brak jest podstawy aby omawiany przepis stosować do należności o charakterze publicznoprawnym przypadających państwowemu funduszowi celowemu. Kwota dotacji podlegająca zwrotowi stanowi należność o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 1 ustawy), jednakże w przypadku, gdy kwota ta zwracana jest państwowemu funduszowi celowemu nie stanowi dochodu budżetu państwa. Wskazał jednocześnie, iż w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym przypadającym państwowym funduszom celowym ustawodawca wprost przewidział możliwość udzielania ulg w ich spłacie w art. 55 omawianej ustawy. Decyzją z [...] września 2010 r. o numerze [...] Minister Sportu i Turystyki umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku PTSS, powołując w podstwie prawnej art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż z należnej do zwrotu kwoty 150.600 zł, PTSS wpłaciło na rzecz Ministerstwa 8.378 zł, zaś na skutek egzekucji uzyskano kwotę 16.501,01 zł, z której po odliczeniu kosztów egzekucyjnych przekazano Ministerstwu kwotę 4.202,37 zł. W ocenie organu brak jednak podstaw do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie pozostałej należności, bowiem postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W tym zakresie Minister wskazał, iż na gruncie obecnie obowiązujacych przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawodawca nie przewidział możliwości udzielania ulg w spłacie należności o charakterze publicznoprawnym przypadających państwowemu funduszowi celowemu. Organ wskazał na regulacje art. 55, art. 60 pkt 1 i art. 64 omawianej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik PTSS sformułował generalny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. nowej ustawy o finansach publicznych (ustawa z 27 sierpnia 2009 r.). W ocenie strony, do wniosku o umorzenie z [...] listopada 2008 r., winny mieć zastosowanie perzepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Wynika to wprost z treści art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) – który stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. W związku z powyższym Minister powinien był rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, uzasadniające umorzenie należności. W ocenie strony przesłanki te zostały spełnione albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2010 r. Minister Sportu i Turystyki postanowił utrzymać w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ przywołał ustalony stan faktyczny oraz zaaprobował zajęte w pierwszej instancji stanowisko o konieczności umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy generalnego zarzutu zastosowania niewłaściwych przepisów ustawy o finansach publicznych organ zauważył, iż nie ma w sprawie zastosowania art. 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. W ocenie Ministra, z redakcji omawianego przepisu wynikają tylko to, że według przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych należy oceniać zasady zwrotu dotacji, tj. przesłanki zwrotu całości lub części dotacji, terminy spłaty, jak również wysokość i terminy naliczania odsetek od należności podlegających zwrotowi. Natomiast kwestie udzielania ulg w spłacie należności, tj. rozłożenia płatności na raty, odroczenia spłaty części lub całości należności oraz umarzania należności w całości lub w części, nie podlegają regulacji omawianego art. 113 ust. 1. Zdaniem organu, czym innym jest zwrot a czym innym udzielanie ulg w spłacie należności. Z tego też powodu wniosek PTSS rozpatrywać należało w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. nie zaś poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Organ wyjaśnił ponadto, iż podstawą prawną decyzji piewrszej instancji jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., zaś przepisy art. 55 i art. 64 ustawy o finansach publicznych zostały jedynie powołane w uzasadnieniu decyzji i nie mogą stanowić podstwy prawnej jej wydania. Wobec tego, decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Minister uznał również inne zarzuty odwołania za niezasadne. Podniósł w szczególności, iż nie została naruszona ogólna zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem organ nie działał w warunkach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślił przy tym, iż interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie mogą przesłaniać organowi dwóch równie istotnych zasad postępowania: legalizmu i praworządności. Wobec tego, iż brak przepisu, który dawałby podstwę do umorzenia należności, organ nie mógł – stosująć się do tych zasad – orzec w inny sposób. W skardze z [...] grudnia 2010 r. Pełnomocnik PTSS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieuwzględniąjącej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady praworządności; 2. art. 10 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie nastąpiło poprzez doręczanie postanowień oraz zawiadomień o podejmowanych czynnościach; 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania przy błędnym ustaleniu, że stało się ono bezprzedmiotowe; 4. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, która nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa; • naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zakres przedmiotowy tego przepisu nie obejmuje kwestii umorzenia należności wynikających z obowiązku zwrotu dotacji; 2. art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie; 3. art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie; 4. art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie oraz niewskazanie konkretnego ustępu tego przepisu. Rozwijając motywy skargi pełnomocnik skarżącej powtórzył twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż zastosowanie w sprawie powinny mieć, zgodnie z treścią art. 113 ust. 1 przepisów przejściowych, przepisy poprzedniej ustawy o finansach publicznych. Zarówno zwrot takiej dotacji, jak i umorzenie należności wynikającej ze zwrotu dotacji są ze sobą nierozerwalnie związane i zastosowanie do nich powinna mieć tożsama ustawa o finansach publicznych. W ocenie PTSS, art. 55 i art. 64 ustawy o finansach publicznych stanowią – wbrew twierdzeniu organu – podstawę prawną decyzji z 16 września 2010 r. zostały one omówione w uzasadnieniu decyzji, zaś Minister umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., miał również na względzie przepisy art. 55 i art. 64 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu prawa intertemporalnego, to jest do stwierdzenia, czy przepis art. 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, daje podstawę by w postępowaniu o umorzenie należności wszczętym przed dniem 1 stycznia 2010 r. stosować przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. czy też obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Stosownie do treści art. 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. W ocenie Sądu omawiany zapis jest jasny i nie wymaga zastosowania innej wykładni aniżeli językowa. Przepis ten wprowadził zasadę zgodnie z którą, jeżeli okaże się, że dotacja udzielona przed dniem 1 stycznia 2010 r. winna zostać zwrócona to postępowanie, którego przedmiotem jest zwrot dotacji, prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. W tym miejscu przypomnieć trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest umorzenie należności pieniężnej. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem strony z [...] listopada 2008 r. Od tego momentu rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w toku którego właściwy organ administracyjny ma obowiązek zbadać, czy należność pieniężna może zostać umorzona na podstawie właściwych przepisów prawa i w razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach, ma obowiązek wniosek taki uwzględnić. Natomiast wskazać należy, iż postępowanie w sprawie zwrotu dotacji jest postępowaniem odrębnym w znaczeniu materialnoprawnym od postępowania z wniosku o umorzenie. W tym pierwszym organ ocenia bowiem zasadność zwrotu określonej kwoty pieniężnej, zaś w drugim, strona nie kwestionując zasadności zwrotu dowodzi, że spełnione zostały przesłanki by tę bezsporna należność umorzyć. Zatem przedmiotem postępowania o umorzenie nie jest sama należność pieniężna lecz ocena czy zachodzą określone prawem przesłanki do udzielenia ulgi. Wskazać również warto, że w postępowaniu o umorzenie nie jest ustalana ani wysokość należności ani też obowiązek jej zwrotu w określonym terminie. W tym stanie rzeczy rację należy przyznać Ministrowi Sportu i Turystyki, że przepis art. 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie znajduje zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest umorzenie należności podlegającej zwrotowi. Skoro ustawodawca jasno określił regułę prawa intertemporalnego, to niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni omawianego przepisu. Oznacza to, że orzekając w sprawie wniosku PTSS z [...] listopada 2008 r. organ miał obowiązek stosować przepisy prawa obowiązującego, którymi były w dniu wydania decyzji pierwszej instancji ([...] września 2010 r.) przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (zgodnie z art. 123 przepisów wprowadzających ustawa weszła w życie 1 stycznia 2010 r.). Zasady umarzania należności pieniężnych z tytułu dotacji zostały uregulowane w art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. W myśl art. 55 omawianej ustawy, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Z kolei zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy, kwoty dotacji podlegające zwrotowi, będące dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Kontrola legalności podjętych w sprawie działań wymaga zatem odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa było orzekanie o umorzeniu należności pieniężnej, której dotyczył wniosek. Na wstępie podkreślić trzeba, iż wniosek o umorzenie został złożony w dniu [...] listopada 2008 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy, należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Umorzenie należności – stosowanie do ustępu 5 omawianego przepisu – następowało na podstawie decyzji uprawnionego organu w odniesieniu do należności o charakterze administracyjno-prawnym, zaś w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym – na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie pisemnej. Jak wynika z decyzji Ministra Sportu i Turystyki z [...] grudnia 2007 r. o numerze [...], PTSS zostało zobowiązane do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przekazanej na podstawie czterech umów: nr [...] z [...] marca 2005 r., nr [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...] z [...] marca 2005 r. oraz nr [...] z [...] marca 2005 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano m. in. przepis § 18 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sportu z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz. U. Nr 134, poz. 944 ze zm.). Przekazane środki pochodziły zatem ze środków państwowego funduszu celowego – Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej, którego dysponentem jest Minister Sportu i Turystyki (art. 86 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.)). Z uzasadnienia decyzji Ministra Sportu z [...] września 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o umorzenie należności pieniężnej, jak również z decyzji tegoż organu wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż należność o której umorzenie wnosiło PTSS uznana została za należność o charakterze publicznoprawnym przypadającą państwowemu funduszowi celowemu. Przyjęcie takiego założenia spowodowało, iż wniosek z [...] listopada 2008 r. wszczął w ocenie Ministra Sportu postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia należności o charakterze administracyjno-prawnym (zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą o finansach publicznych), dla której to czynności właściwą formą było wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu organ dokonał błędnego zakwalifikowania charakteru należności, aczkolwiek uznając, że jest to należność o charakterze administracyjno-prawnym prawidłowo wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w obecnie obowiązującym stanie prawnym należność ta nie mieści się w pojęciu należności o charakterze publicznoprawnym. Mając na uwadze powyższe podnieść trzeba, iż należność, o której umorzenie wystąpiło PTSS ma charakter cywilnoprawny, bowiem stanowi ona przypadającą do zwrotu część dotacji udzielonej na podstawie umów cywilnoprawnych. W doktrynie podkreśla się, iż ustawa o finansach publicznych nie formułuje definicji legalnej pojęcia należności cywilnoprawnych. W języku polskim terminem "należności" określa się kwotę, sumę, którą należy komuś wpłacić. Źródłem należności, o których mowa w art. 55 omawianej ustawy, są przede wszystkim przepisy prawa, akty administracyjne oraz stosunki cywilnoprawne. Należnościami pieniężnymi objętymi hipotezą art. 55 są wszelkiego rodzaju kwoty przypadające państwowym jednostkom budżetowym, zakładom budżetowym, gospodarstwom pomocniczym oraz funduszom celowym na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, w szczególności ustaw lub aktów wykonawczych, umów, czynów niedozwolonych lub czynności administracyjnych (przede wszystkim decyzji) (vide: Lipiec-Warzecha Ludmiła, Komentarz, ABC 2011, LEX – Komentarz do art. 55 ustawy o finansach publicznych). Przyjmując zatem prawidłowość umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Sportu w sprawie umorzenia należności uznanej za należność o charakterze administracyjno-prawnym, nie można zgodzić się z uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż przepisy obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych przewidują możliwość umorzenia należności o charakterze cywilnoprawnym w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 58 ust. 2), bądź w formie jednostronnego oświadczenia woli (art. 58 ust. 3). W tym stanie rzeczy, skoro obowiązujace w dacie orzekania przepisy prawa nie przewidywały możiwości prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a., to podjete przez Ministra Sportu postępowanie uznac należało za bezprzedmiotowe i jako takie podlegajace umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., daje podstawę do uchylenia zaskarzonego aktu tylko wówczas, gdy naruszenia przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny. W tej sytuacji umorzenie postępowania, co do zasady uznać należało za prawidłowe. Na koniec wskazać trzeba, iż wniosek PTSS z [...] listopada 2008 r. o umorzenie należności o charaterze cywilnoprawnym winien zostać załatwiony przez organ w odpowiednim trybie, tj. w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.