V SA/Wa 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia ... listopada 2015 r., nr ..., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia ... września 2015 r., nr ..., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia ... kwietnia 2015 r., nr ..., o odmowie przyznania A. sp. z o.o. w L. płatności rolno środowiskowej na rok 2014. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu ... maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek Spółki A. o przyznanie płatności na rok 2014, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku Spółka zadeklarowała realizację pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone na 12 działkach rolnych o łącznej powierzchni 14,45 ha położonych na działkach ewidencyjnych nr 106/1, 1121, 140/1, 140/2, 144/2, 158/2, 1022/2, 1023, 1026/1, 489, 490, 491, 492 - znajdujących się w województwie .., w powiecie ..., w gminie L., w obrębach ewidencyjnych: ... i ... . W dniu ... czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął formularz wniosku Strony o przyznanie płatności na rok 2014 z zaznaczonym celem: "Zmiana do wniosku", w którym zadeklarowano nowe działki roli K, L, Ł, M, N, O, P znajdujące się w województwie ..., w powiecie ... w gminie ..., w obrębie ewidencyjnym ... . Pismem z dnia ... stycznia 2015 r. Kierownik Sekcji Właścicielskiej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., iż zachodzi prawdopodobieństwo pobierania płatności do działek ewidencyjnych nr 106/1, 121, 140/1, 144/2, 158/2 położonych w ... o działek ewidencyjnych nr 1023, 492, 1022/2, 1026/1, 489, 490, 491 położonych ... przez podmiot nieuprawniony. Na wezwanie organu, pismem z dnia ... lutego 2015 r., Spółka wyjaśniła, że działki wymienione w wezwaniu nie są w 2014 r. użytkowane rolniczo. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją, nr ..., z dnia ... kwietnia 2015 r. odmówił przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W dniu ... lipca 2015 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wystosował do Skarżącej zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., nr ..., z dnia ... kwietnia 2015 r. a w dniu ... września 2015 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzją nr ..., stwierdził nieważność decyzji, nr ..., z dnia ... kwietnia 2015 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w sprawie przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2015, w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Jeżeli różnica ta przekracza 50 %, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem. Kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust. 5 akapit trzeci oraz ust. 6 akapit drugi niniejszego artykułu zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie ze wspomnianym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo należności zostaje anulowane (art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011). W stanie faktycznym sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. ustalił, iż Skarżąca zadeklarowała realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni 23,71 ha. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 0,00 ha. W tym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobowiązany był do orzeczenia o zastosowaniu sankcji, stosownie do art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2015. Brak orzeczenia o sankcjach oznacza, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia ... kwietnia 2015 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, a w konsekwencji § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ wydając tę decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. nie określił wysokości kwoty wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości w postaci zadeklarowania do płatności przez Spółkę powierzchni, która nie była użytkowana rolniczo przez ten podmiot w roku złożenia wniosku. W konsekwencji należy stwierdzić, że treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności - nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa. Spółka odwołała się od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia ... września 2015 r. do Prezesa ARiMR, który decyzją, nr ..., z dnia ... listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia ... września 2015 r. w pełni podzielając argumentację organu I instancji. Pismem z dnia ... grudnia 2015 r. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia ... listopada 2015 r., nr ..., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, tj.: - art.138 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia ... września 2015 r., nr ..., wydanej przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nr ..., z dnia ... kwietnia 2015 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to należało uchylić, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy wskazany przepis nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku wydania rozstrzygnięcia bez wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie złożonej w dniu ... czerwca 2014 r. przez Skarżącą u Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zmiany we wniosku gdzie wykreślono z przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 działki o nr 106/1, 121, 140/1, 144/2, 158/2, 1023, 492, 1022/2, 1026/1, 489, 490, 491, a więc działki - zdaniem Agencji Nieruchomości Rolnych - użytkowane bezumownie, jako zgłoszone pierwotnie do płatności przez pomyłkę i de fato przez Skarżącą nie uprawiane, w sytuacji gdy prawidłowa i wszechstronna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że decyzja Kierownika z ... kwietnia 2015 r. dotyczy zupełnie innych działek niż te, do których pretensje zgłaszała Agencja Nieruchomości Rolnych i które nie były przedmiotem wniosku o płatność, - art. 15 kpa - poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji z dnia ... września 2015 r., nr ..., wydanej przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., w sytuacji gdy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne w związku z czym w jego trakcie musi dojść do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz do rozpatrzenia wszystkich argumentów i zarzutów podnoszonych przez stronę; - art. 11 kpa - poprzez niewyjaśnienie Skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy stwierdzając, że nie miała ona racji zarzucając Dyrektorowi ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. błędy w ustalaniu stanu faktycznego sprawy polegające na braku uznania, że dokumentem zmiany do wniosku z dnia ... czerwca 2015 r. Skarżąca wycofała z płatności działki ewidencyjne nr 106/1, 121, 140/1, 144/2, 158/2, 1023,492, 1022/2, 1026/1,489, 490, 491, - art. 8 kpa - poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz pogłębiania ich kultury prawnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z p. zm.;), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję we wskazanych granicach Sąd stanął na stanowisku, iż skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Przede wszystkim Sąd podnosi, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, jest swego rodzaju postępowaniem nadzorczym, odrębnym i nadzwyczajnym, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności aktu jest zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie nieważności decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa jest zatem wyraźne rozważenie czy i jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące lub też rażącego charakteru się nie dopatrzył. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji obowiązek ten wykonały i zaskarżona decyzja jak też decyzja ją poprzedzająca zawierają jednoznaczne i prawidłowe wskazania, który przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma charakter rażący. Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał przepisy stanowiące podstawę udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", które zostały określone w przepisach prawa krajowego, tj. w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, z późn. zm.), w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym" oraz w przepisach wspólnotowych, tj. : - w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), - rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm), - rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z późn. zm.), - rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8, z późn. zm.). Organ jednoznacznie wskazał, iż na gruncie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2015 - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w sytuacji gdy ustalił, że Skarżąca zadeklarowała realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni 23,71 ha a w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 0,00 ha, zobowiązany był do orzeczenia o zastosowaniu sankcji, czego nie uczynił. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia ... kwietnia wyłącznie odmawia przyznania płatności na rok 2014. Zdaniem Sądu prawidłowa jest zatem ocena organu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., nr ..., z dnia ... kwietnia 2015 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, a w konsekwencji § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolno środowiskowego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. nie określił wysokości kwoty wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości w postaci zadeklarowania do płatności przez Spółkę powierzchni, która nie była użytkowana rolniczo przez ten podmiot w roku złożenia wniosku. W konsekwencji treść tej decyzji pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem a przez to stanowi zaprzeczenie zasady praworządności. Treść art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych. Sąd w pełni aprobuje ocenę organu, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie budzący wątpliwości interpretacyjnych przepis został naruszony w sposób oczywisty i bezsporny. Stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia ... kwietnia 2015 r. powoduje konieczność rozpoznania przez ten organ wniosku Spółki A. z dnia ... maja 2014 r. o przyznanie płatności na rok 2014 i otworzy Stronie możliwość przedstawienia argumentacji podnoszonej w skardze a dotyczącej nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, nieuwzględnienia korekty wniosku czy nieprawidłowości w kontroli administracyjnej wniosku, które to kwestie pozostają poza rozważaniami Sądu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.