V SA/Wa 770/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok oddala skargę. Przedmiotem skargi Powiatu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymująca mocy decyzję własną z [...] października 2015 r. nr [...] zobowiązująca Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 590.276,01 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r. nr [...], Powiat [...] został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 590.276,01 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu [...] została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 125,1377 liczby uczniów przeliczeniowych. Powiat [...] zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznanie subwencji za należnie uzyskaną w kwocie 306.138,07 zł. Powiat [...] zarzucił Ministrowi Finansów, iż wydając decyzję z dnia [...] października 2015 r. nie ustosunkował się w żaden sposób do stanowiska, argumentów i zarzutów zawartych m.in. w zastrzeżeniach do protokołu pokontrolnego. Podniósł także, iż Minister Finansów nie odniósł się do kwestii stanu prawnego i jego interpretacji - w okresie objętym kontrolą, w zakresie traktowania jako wychowanków, na których przysługuje subwencja, wszystkich nieletnich skierowanych przez sądy do młodzieżowych ośrodków wychowawczych według wskazań Ośrodka Rozwoju Edukacji w [...] oraz skierowań starostów, a w konsekwencji ujmowania ich w systemie informacji oświatowej, szczególnie w kontekście braku ustawowej definicji wychowanka. Wskazał również, iż prawidłowość otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej potwierdzona była przez stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarte m.in. w odpowiedzi na interpelacje poselską. Ponadto, Powiat zarzucił decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r. naruszenie art. 8 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lutego 2016 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2015 r. Minister Finansów podniósł, że w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r.: Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii "[...]" w [...] - Szkoła Podstawowa wykazał: zawyżoną o 7 liczbę wychowanków ogółem, zawyżoną o 7 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P2, zawyżoną o 7 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P33, d) zawyżoną o 7 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P40, - Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy - Gimnazjum w [...] wykazał: zawyżoną o 5 liczbę wychowanków ogółem, zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P2, zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P26, zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P34, zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P40, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 125,1377 uczniów. Organ wyjaśnił, że dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] przesłanym do Powiatu [...]. W wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zacytowano na str. 14 wyjaśnienia Powiatu [...] potwierdzające przedstawiony powyżej stan faktyczny, iż 5 wychowanek było nie dowiezionych do placówki oświatowej. W Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym - Gimnazjum w [...] było 31 wychowanków, a nie jak wykazano 36. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Powiat [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. odnośnie do zobowiązania Powiatu [...] do zwrotu kwoty 306 138,07 zł - uznanej za nienależnie uzyskaną w zakresie subwencji naliczonej odnośnie do uczniów i wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr [...] w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w identycznej części. Zaskarżonej decyzji Powiat [...] zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie na skutek uznania, że Powiat [...] otrzymał na 2011 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej odnośnie do subwencji naliczonej na 5 uczniów i wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr [...] w [...] (nieletnich skierowanych do ośrodka, którzy przybyli do tej placówki po dniu 30 września 2010 r.), tj. na kwotę 306 138,07 zł, a w konsekwencji zobowiązanie Powiatu [...] do jej zwrotu; - przepisu art. 28 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659) poprzez ich niezastosowanie w stosunku do 5 uczniów i wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr [...] w [...] (nieletnich skierowanych do ośrodka, którzy przybyli do tej placówki po dniu 30 września 2010 r.) wobec uznania, że subwencja nie przysługiwała na tychże uczniów; - przepisu art. 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie w stosunku do 5 uczniów i wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr [...] w [...] (nieletnich skierowanych do ośrodka, którzy przybyli do tej placówki po dniu 30 września 2010 r.) wobec uznania, że nie powinni oni być umieszczeni w systemie informacji oświatowej, a w konsekwencji, że subwencja nie przysługiwała na tychże uczniów: 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa), poprzez przyjęcie odmiennej niż dotychczasowo stosowana przez organy interpretacji przepisów dotyczących udzielania subwencji, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - przepisu art. 7 w zw. z art.77 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, nie mające pokrycia w zebranym materiale dowodowym, iż nie było uprawnione wykazywanie w systemie informacji oświatowej jako wychowanków i jako uczniów - nieletnich skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr [...] w [...], którzy przybyli do niego po dniu 30 września 2010 r., podczas gdy w rzeczywistości, w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów oraz ich wykładni, Powiat [...]był uprawniony do wykazania tych nieletnich i uzyskania na nich subwencji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje, Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skarga Powiatu [...] stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 513 ze zm.) zwana dalej u.d.j.s.t.. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1. zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji; 2. zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., ponieważ wykazano część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu [...] została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 125,1377 liczby uczniów przeliczeniowych. Sąd podziela ustalenia dokonane w tym zakresie przez Ministra Finansów. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym Minister Edukacji i Narodowej, dokonuje podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659) Podnieść należy, że ww. rozporządzenie wskazywało, iż podstawę kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 stanowiły m.in dane statystyczne dotyczące liczby uczniów/wychowanków w roku szkolnym 2010/2011, wykazywane w systemie informacji oświatowej (według stanu na dzień 30 września 2010 r.), zweryfikowane przez organy prowadzące (dotujące) szkoły i placówki. Jak wskazano powyżej kontrola przeprowadzona wobec Powiatu [...] przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2011 wykazała, że w systemie informacji oświatowej wykazane były dane niezgodne ze stanem faktycznym, a otrzymanie przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej spełniło przesłankę do zastosowania przez Ministra Finansów art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Należy wyjaśnić również, iż Minister prawidłowo wskazał, iż za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego uznaje się osobę przyjętą do placówki i z dniem przyjęcia wpisaną do księgi wychowanków, bowiem algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 r. nie uwzględniał wychowanków, którzy zostali skierowani do placówki, a do niej nie przybyli. W niniejszej sprawie organ nie uwzględnił 5 wychowanków, którzy dopiero przybyli do palcówki po 30 września 2010 r. Zgodnie z przepisami regulującymi m. in. prowadzenie przez placówki systemu oświaty dokumentacji oraz zasady kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych tj. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 z późn. zm.) oraz przepisy określające zasady kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. 178, poz. 1833, z późn. zm.) - wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Wychowankiem nie jest więc osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób niebędących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych (por. wyrok z dnia 3 czerwca 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 12/15 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należy stwierdzić, iż organ zasadnie przyjął, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2011 rok mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2010 r. byli zakwaterowani i przebywali w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Na powyższe stanowisko nie ma wpływu zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach, dokonana rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872). Zmiana stanu prawnego nie obejmuje bowiem stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie rozporządzenia. Skarżący Powiaty podnosił w skardze również problem finansowania ośrodka, mimo uruchomienia procedury uzyskania środków z rezerwy 0,6% części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września, 1991 r o systemie oświaty wskazuje, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 czerwca 2001 r. (sygn. akt K 35/00) stwierdził, że "część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowaniu zadań oświatowych (ani z konstytucji, ani też z żadnej z ustaw nie wynika jaka część wydatków oświatowych jednostki samorządu terytorialnego powinna być pokrywana z ogólnej subwencji oświatowej)" oraz że ,,sposób rozliczenia i rozdziału części oświatowej nie jest z założenia instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych". Natomiast środków na utrzymanie podnoszonej w skardze "gotowości" do przyjęcia nieletniego, skarżący winien szukać w swych dochodach własnych (por. wyrok z 3 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 12/15). W związku z powyższym, zasadnym było zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Jednocześnie Sąd zauważa, iż art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. nakłada na Ministra Finansów obowiązek orzeczenia o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji, a jego działalnie w tym przedmiocie nie jest oparte na uznaniu administracyjnym. Wynika to wprost z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może" charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji, tzw. "luz decyzyjny". Podsumowując uznać należy, iż Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.