V SA/Wa 772/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Sędzia WSA - Artur Kot, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Instytutu Organizacji i Zarządzania w P. "[...]" na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę 1. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] grudnia 2014 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania Instytutu Organizacji i Zarządzania w P. "[...]" (dalej: "skarżący", "Beneficjent", "Odwołujący"), które wpłynęło do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: "IZ PO KL") to jest Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Dyrektor WUP") z [...] września 2014 r. Przedmiotem tych decyzji było określenie skarżącemu przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...]zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy między innymi wskazał przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm.; dalej: "u.f.p."). 2.1. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Dyrektor WUP ustalił, że Beneficjent realizował projekt innowacyjny z komponentem ponadnarodowym pt.: "[...]" na podstawie zawartej [...] grudnia 2010 r. umowy o dofinansowanie projektu nr [...]. We wniosku o dofinansowanie projektu pierwotnie okres realizacji projektu określono na czas od [...]października 2010 r. do [...] grudnia 2012 r., po czym został on przedłużony do [...] grudnia 2013 r. Celem projektu było wydłużenie aktywizacji zawodowej osób 45+ w województwie [...] poprzez wypracowanie nowych narzędzi i metod wsparcia i wprowadzenia ich do głównego nurtu polityki na poziomie lokalnym. Dyrektor WUP uprzednio wydał [...]kwietnia 2014 r. decyzję, którą zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami, gdyż uznał, że wskazana kwota stanowi kwotę niewykorzystanego dofinansowania w ramach realizowanego przez skarżącego projektu. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...]lipca 2014 r. uchylił jednak ww. decyzję Dyrektora WUP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił uwagę na rozbieżność kwot wskazanych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora WUP, kwot wymienionych we wniesionym od tej decyzji odwołaniu oraz danych w Krajowym Systemie Informatycznym (SIMIK 07-13). Minister zalecił weryfikację przez organ I instancji wskazanych rozbieżności oraz dokonanie ustaleń czy wskazane kwoty podlegają zwrotowi przez Odwołującego, jako wydatkowane z naruszeniem art. 207 u.f.p. Decyzją z [...]września 2014 r. organ I instancji zobowiązał skarżącego do zwrotu środków niewykorzystanych w ramach realizowanego ww. projektu w kwocie [...]zł wraz z odsetkami. Kwota ta wynikała z rozliczenia otrzymanych przez niego łącznie środków na realizację programu do [...]stycznia 2014 r. ([...]PLN), przy czym wydatki sfinansowane z tej kwoty w wysokości [...]zł zostały uznane za kwalifikowane. Różnica wynosiła wiec [...]zł, przy czym z tej kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości [...] zł kwota [...]PLN objęta jest innymi postępowaniami, wobec tego w tym postępowaniu kwota środków przekazanych i nierozliczonych przez beneficjenta wyniosła [...]PLN. Kwotę przypadającą do zwrotu organ I instancji uznał za oszczędności środków podlegającą zwrotowi. 2.2. W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, skarżący zarzucił "błędne uznanie, że w trakcie realizacji projektu nie wykorzystał kwoty [...]zł w sytuacji gdy w ramach projektu otrzymał dofinansowanie w kwocie [...]zł, zwrócił IP II środki w kwocie [...]zł natomiast wydatkował kwotę [...]zł, w tym [...]zł uznane przez IP II za wydatki kwalifikowalne, czyli wykorzystał 100% przyznanego mu dofinansowania oraz dodatkowo poniósł część wydatków z środków własnych". Postawił także zarzut nieprawidłowego ustalenia okresu żądania odsetek. 2.3. Utrzymując w mocy decyzję Dyrektora WUP, Minister zauważył na wstępie, że organ I instancji szczegółowo przedstawił w swej decyzji rozliczenie projektu, w wyniku którego ustalił kwotę [...]zł do zwrotu jako niewykorzystaną przez Beneficjenta i podlegającą zwrotowi. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy i szczegółowego rozliczenia projektu podzielając ustalenia organu I instancji co do wyliczenia środków zwróconych w kwocie [...]zł i stwierdzenia w tym zakresie błędu beneficjenta. i kwota wydatkowana [...]zł zostały błędnie wyliczone przez Odwołującego. Nie zgodził się jednak w pełni z wyliczeniami organu I instancji dotyczącymi kwoty wydatkowanej. Za prawidłowe uznano wyliczenie wydatków kwalifikowanych w kwocie [...]9 zł, jednak przy końcowym rozliczeniu projektu nie można pominąć faktu, że beneficjent wykazywał wydatki w kwocie niższej. . Dlatego za niewłaściwy Minister uznał wniosek organu I instancji, że skoro Odwołujący otrzymał [...]zł (środki wypłacone [...]zł - środki zwrócone [...]zł), rozliczył jako kwalifikowalne [...]zł oraz w stosunku do niego prowadzone są odrębne postępowania odnośnie zwrotu kwoty [...]zł, to Odwołujący nie wykorzystał kwoty [...] zł ([...]zł - [...]zł - [...]zł). Skoro zatem, jak twierdzi Odwołujący, wykazał on we wnioskach o płatność wydatki w kwocie [...]zł, z czego za kwalifikowalną została uznana kwota [...]zł, to w ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że nie wydatkował on w pełni otrzymanych środków dofinansowania i w związku z tym powinien je zwrócić z tego tytułu, tj. jako środki niewykorzystane. IZ PO KL ustaliła bowiem, że Beneficjent dwukrotnie wykazał we wnioskach o płatność kwotę [...]zł (wnioski nr 1 i 2) oraz [...]zł (wniosek nr 4 i 12). Kwota [...]zł była już przedmiotem postępowania administracyjnego (decyzja IZ PO KL nr [...]) i Beneficjent dokonał jej zwrotu. Nie stanowi zatem przedmiotu niniejszego postępowania. Natomiast kwota [...]zł została uznana za niekwalifikowalną przy okazji weryfikacji wniosku o płatność nr [...] Dyrektor WUP nie określił w związku z tym kwoty do zwrotu. WUP nie wezwał Odwołującego do zwrotu tej kwoty na rachunek bankowy WUP, lecz wskazał, że kwota ta może zostać ponownie wykorzystana w ramach projektu. Zdaniem Ministra, wobec powyższego przyjąć zatem należy, że tylko cześć z kwoty [...] zł, tj. [...]zł jako nierozliczona w postaci wydatku kwalifikowalnego, ani też nieobjęta odrębnymi postępowaniami, jest przedmiotem niniejszego postępowania. IZ PO KL zauważyła, że kwota [...]zł, w tym kwota [...]zł została uznana za niekwalifikowalną, gdyż dotyczyła wydatków poniesionych przez partnerów projektu, których Odwołujący wybrał z naruszeniem art. 28a ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: "u.z.p.p.r."). Tym samym Odwołujący naruszył określoną w ww. przepisie zasadę przejrzystości i równego traktowania podmiotów, w szczególności poprzez brak ogłoszenia otwartego naboru partnerów do projektu w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, do czego był zobowiązany na mocy art. 28a ust. 4 pkt 1 u.z.p.p.r. Dodatkowo z ogłoszenia Odwołującego z [...]czerwca 2009 r., nie wynikało jednoznacznie, że dotyczy ono przedmiotowego projektu. Odwołujący nie dopełnił również innych obowiązków, o których mowa w powołanym przepisie u.z.p.p.r. (nie wyznaczył 21-dniowego terminu na składanie ofert współpracy w ramach partnerstwa w projekcie, nie podał do wiadomości oferentów kryteriów wyboru ofert, nie upublicznił informacji o wyborze partnerów do projektu). Dokonując wyboru partnera bez zachowania zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów naruszył zatem zapis § 30 umowy o dofinansowanie projektu oraz art. 28a u.z.p.p.r., co stanowi o naruszeniu procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Wystąpiły zatem podstawy do zastosowania w sprawie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. IZ PO KL zauważyła także, że Odwołujący, po ponownym i zgodnym z ustawą przeprowadzeniu postępowania, wyłonił tych samych partnerów projektu. Na tej podstawie, wniósł o konwalidację wydatków przez nich poniesionych i uznanych wcześniej za niekwalifikowalne. Zdaniem IZ PO KL przepisy u.z.p.p.r. nie przewidują jednak instytucji konwalidacji wydatków. Natomiast Wytyczne określają szereg warunków, które wydatki muszą spełniać, aby mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Ponieważ jako wydatek faktycznie poniesiony należy uznać wydatek, który został opłacony, tj. istnieje rozchód na rachunku bankowego lidera/partnera, tego też momentu powinna dotyczyć ocena spełnienia warunków z Wytycznych. Dotyczy to także warunku obligującego do ponoszenia wydatków zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych). Stąd w ocenie organu odwoławczego, ponieważ w momencie ponoszenia wydatku przez partnerów nie został spełniony warunek zgodności z przepisami prawa krajowego, wydatek ten należy uznać za niekwalifikowalny. Oceny tej nie zmienia przy tym fakt, że w wyniku przeprowadzenia ponownej i zgodnej z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedury zostali wyłonieni ci sami partnerzy projektu. Zarzuty odwołania Minister uznał zatem za chybione. Także dotyczące wadliwego naliczenia odsetek. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że w świetle art. 207 ust. 1 u.f.p. naliczanie odsetek nie jest uzależnione od dysponowania środkami, lecz odnosi się wprost do dnia przekazania środków beneficjentowi. Nie ma zatem znaczenia, że Odwołujący w okresie zamrożenia i zawieszenia projektu miał ograniczone prawo do dysponowania wypłaconą mu kwotą dofinansowania. Przyjęcie interpretacji Odwołującego nie jest możliwe, gdyż stałoby w sprzeczności z regułami wykładni prawa. Wykładnia funkcjonalna jest bowiem dopuszczalna dopiero w sytuacji, gdy wykładnia literalna pozostawia wątpliwości co do treści przepisu i zakresu jego stosowania. Tymczasem treść art. 207 ust. 1 u.f.p. jest zrozumiała i stanowi wprost o dniu przekazania środków. Wykładnia funkcjonalna jest więc w tym przypadku niedopuszczalna. Dlatego okresy naliczenia odsetek, o których mowa w decyzji Dyrektora WUP zostały wskazane prawidłowo. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika (adwokata) zarzucił: - błędne uznanie, że w trakcie realizacji projektu "[...]" skarżący nie wykorzystał kwoty [...]zł, w sytuacji gdy w ramach projektu otrzymał dofinansowanie w kwocie [...]zł, zwrócił IP II środki w kwocie [...]zł natomiast wydatkował kwotę [...]zł, w tym [...]zł uznane przez IP II za wydatki kwalifikowane, czyli wykorzystał 100% przyznanego mu dofinansowania oraz dodatkowo poniósł część wydatków z środków własnych; - nielogiczne, ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które nie koresponduje z rozstrzygnięciem sprawy, bowiem pomimo tego, że w uzasadnieniu organ podniósł, iż wniosek IP II, że odwołujący nie wykorzystał kwoty [...]zł jest niewłaściwy i nie można przyjąć, że odwołujący nie wydatkował w pełni otrzymanych środków dofinansowania, a zatem nie można żądać ich zwrotu, organ utrzymał w mocy decyzję IP II - nieprawidłowe ustalenie okresu, za jaki organ żąda od beneficjenta odsetek jak dla zaległości podatkowych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 207 Ustawy Prawo zamówień publicznych oraz przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 77 i 107 k.p.a. skutkującego błędnym utrzymaniem w mocy decyzji Dyrektora WUP. Uzasadniając skargę pełnomocnik rozwinął poszczególne zarzuty. Decyzję organu odwoławczego uznał za wadliwą i wewnętrznie sprzeczną. Organ nie zgadzając się z dokonanymi przez Dyrektora WUP wyliczeniami nie wskazał przy tym szczegółowo, które z nich kwestionuje. Ponadto mimo zastrzeżeń, zastosował w sprawie przepisy art. 138 § 1 k.p.a. W dalszej części pełnomocnik przedstawił własną argumentację dotyczącą uznania wydatków za niekwalifikowane (zob. str. 4 – 8 skargi). Natomiast argumentację organów w tym zakresie uznał za lakoniczną i pozbawioną podstawy prawnej. Dodatkowo stwierdził, że przedstawione w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne i dokonane ustalenia są przedwczesne, gdyż w sprawie poczynionych przez Beneficjenta wydatków i oceny ich kwalifikowalności toczą się inne postępowania. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie czy wystąpiły ewentualne nieprawidłowości. Pełnomocnik powtórzył także argumentację związaną z wadliwym wskazaniem okresów, za które naliczono należne odsetki (zob. str. 9 skargi). 4. Odpowiadając na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że skarżący błędnie odczytał rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Minister powtórzył, że nie podzielił dokonanej przez organ I instancji oceny, że podstawą orzeczenia zwrotu jest fakt niewykorzystania wskazanej kwoty podczas realizacji projektu. Zdaniem organu odwoławczego wskazana kwota stanowi wydatki niekwalifikowalne, co przesądza o tym, że jej zwrot w realiach niniejszej sprawy jest w pełni zasadny. W obydwu przypadkach kwota ta stanowi bowiem środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Wystąpiły więc podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona 5. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie jest kwota [...]zł stanowiąca część z kwoty [...]zł podlegającej zwrotowi jako kwota nierozliczona w postaci wydatku kwalifikowanego. To organ I instancji uznał tę kwotę za podlegająca zwrotowi jako niewykorzystaną, jednak organ odwoławczy wyraźnie stwierdził (ostatni akapit str. 2 uzasadnienia), że taki wniosek organu I instancji jest nieprawidłowy. Należy przy tym zauważyć, ze organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ma obowiązek i zarazem prawo do własnej oceny materiału dowodowego, wyciągania własnych wniosków, które mogą być odmienne od ocen i wniosków organu i instancji, nie musza jednak prowadzić do wyeliminowania decyzji organu I instancji, jeśli prowadzą do takiego samego rezultatu co do istoty sprawy. Zatem zarzut skargi, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy błędnie uznał, że kwota [...]zł podlega zwrotowi jako niewykorzystana, jest całkowicie bezpodstawny. Należy przy tym dodatkowo zauważyć, że nawet organ I instancji uznając tę kwotę za podlegającą zwrotowi jako niewykorzystaną, jako podstawę decyzji wskazał w szczególności art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a więc na przepis stanowiący, że podlegają zwrotowi środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy. I ten też przepis czyni podstawą rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazując na to, że dokonując wyboru partnera bez zachowania zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów określonej w art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. beneficjent naruszył zapis umowy oraz przepis art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. Z tych samych przyczyn bezpodstawny jest drugi zarzut skargi co do nielogiczności, ogólnikowości i wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji prawidłowo zinterpretowano i zastosowano przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 184 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 28a ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mającej zastosowanie z mocy § 30 umowy o dofinansowanie projektu. Zgodnie z art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. przypadku projektów partnerskich realizowanych na podstawie umowy partnerskiej, podmiot o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, to jest jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, ubiegający się o dofinansowanie, dokonuje wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów, w szczególności jest zobowiązany do: 1) ogłoszenia otwartego naboru partnerów w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej; w ogłoszeniu powinien być wskazany termin co najmniej 21 dni na zgłoszenie partnerów; 2) uwzględnienia przy wyborze partnerów: zgodności działania potencjalnego partnera z celami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizację celu partnerstwa, doświadczenie w realizacji projektów o podobnym charakterze, współpracę z beneficjentem w trakcie przygotowania projektu; 3) podania do publicznej wiadomości informacji o stronach umowy o partnerstwie oraz zakresu zadań partnerów. Tak więc wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie. Z kolei zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3,a więc m.in. pochodzące z budżetu Unii Europejskiej (jak w sprawie niniejszej) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, a więc i zgodnie ze wskazanymi wyżej procedurami określonymi w art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. Organy wykazały, że procedury te w odniesieniu do zakwestionowanych wydatków nie zostały zachowane przy wyborze partnerów. Z kolei z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że w przypadku wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem wyżej wskazanych procedur, o jakich mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. W świetle przytoczonych przepisów i wobec niekwestionowanych w istocie ustaleń faktycznych co do pierwszego naboru partnerów, prawidłowo zakwestionowane zostało wydatkowanie środków na projekt partnerski jako niezgodne z procedurą określoną w art. 28a ust. 4 uzppr. Nieprawidłowość dokonania tych wydatków należało przy tym oceniać według stanu z okresu ich ponoszenia, dlatego też późniejsze wyłonienie partnerów w ramach poprawnie przeprowadzonej procedury nie wpływa na ocenę, że wydatki w dacie ich poniesienia zostały dokonane niezgodnie z procedurą. Sąd nie znalazł także podstaw do zakwestionowania sposobu liczenia odsetek. Przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określa terminy liczenia odsetek ustalając, że są one naliczane od dnia przekazania środków. Przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący a przyjęcie koncepcji możliwości naliczenia odsetek jedynie za okres dysponowania tymi środkami (w tym wypadku z wyłączeniem wskazywanego przez Skarżącego okresu zamrożenia projektu i jego zawieszenia) stanowiłoby obejście prawa czyli art. 207 ust. 1 pkt 3 tiret, co jest niedopuszczalne. W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem ponieważ Skarżący poniósł koszty z naruszeniem procedur o jakich mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które powinien brać pod uwagę z urzędu a których istnienie powodowałoby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.