V SA/Wa 776/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji; 2. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. 1. W dniu [...].7.2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. A.K. skierowała wniosek o przyznanie płatności na zalesianie na rok 2005. Wnioskodawczyni ubiegała się o wsparcie na zalesianie, premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową do powierzchni 35, 40 ha. W związku z wpłynięciem oświadczenia o wykonaniu zalesiania (wraz ze stosownym zaświadczeniem Nadleśnictwo N.) Kierownik BP ARiMR [...] z/s w W. wydał decyzję z dnia [...].6.2006 r. w sprawie płatności na zalesianie. 2. W efekcie przeprowadzonej kontroli w zakresie zalesiania gruntów rolnych, (która miała miejsce w dniu [...].5.2013 r.) wydano w dniu [...].10.2011 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, które nie zostało podpisane. Jako podstawę wskazano treść artykułu 149 § 1 w zw. z art. 147 i 150 k.p.a. 3. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Organu wskazanego w p-kcie 1 wydał decyzję o wydaniu aktu administracyjnego z dnia [...].6.2006 r. z naruszeniem prawa. Decyzja nosi datę [...].8.2012 r. W motywach wskazano, że decyzja z dnia [...].6.2006 r. została doręczona skutecznie stronie – w trybie art. 44 k.p.a. – z dniem 21.6.2006 r. Dalej zwrócono uwagę, że w gospodarstwie rolnym przeprowadzono dwie kontrole (w dniu [...].5.2011 r. i [...].4.2012 r.) i w ich efekcie stwierdzono, że ogólna powierzchnia zalesiania była mniejsza i za pierwszym razem wynosiła 34, 62 ha, zaś przy kolejnym pomiarze 33, 76 ha. W konsekwencji – biorąc pod uwagę upływ 5 letniego okresu od doręczenia decyzji – uznano za wiarygodny ostatni pomiar, wobec czego stwierdzono, że akt administracyjny z dnia [...].6.2006 r. został wydany z naruszeniem prawa. Na mocy tej decyzji przyznano stronie płatność w łącznej wysokości 244 956, 80 PLN. Z racji ujawnienia w toku kontroli różnicy płatność ta winna wynosić zaledwie 212 485, 29 PLN. Kwota powyższa jest konsekwencją zawyżenia przez stronę powierzchni działek rolnych we wniosku o 4,86 %. Końcowo zwrócono uwagę, że na podstawie kontroli mającej miejsce w dniu [...].5.2010 r. zostanie wszczęte postępowanie windykacyjne w celu odzyskania środków nienależnie pobranych. 4. W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...].11.2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny (w trybie art. 138 § pkt 1 k.p.a.). W motywach wskazał, iż w gospodarstwie strony przeprowadzono aż 6 kontroli, z czego w czterech pierwszych nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Wystąpiły one w dwóch ostatnich, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Za wiarygodne uznano wyniki ostatniej kontroli, która ustaliła wielkość zalesienia na 33, 76 ha. Jeżeli zatem A. K. ubiegała się o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych do działek rolnych o powierzchni 35, 40 ha, to zawyżenie powierzchni ujawnione w trakcie kontroli wynosi 4, 86 ha. Istotne jest to – jak wyjaśnił Organ II instancji – że kontrole przeprowadzają podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, a teza ta – znalazła aprobatę w orzeczeniu NSA – wyrok z dnia 4.4.2008 r., sygn. II GSK 492/07. W związku z tym, iż strona nie przedstawiła do czasu wydania przez Organ II instancji żadnych nowych dowodów należało uznać protokół kontroli z dnia [...].4.2012 r. za prawidłowy i mogący stanowić podstawę ustaleń faktycznych. 5. W efekcie A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub zweryfikowanie niespójnych wyników kontroli przez biegłych z aktami geodezji i leśnictwa w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Aktom administracyjnym zarzuciła: a) brak podstaw prawnych do wznowienia postępowania; b) brak jakiejkolwiek podstawy prawnej i faktycznej do orzeczenia o wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych nr [...] z dnia [...].6.2006 r. z naruszeniem prawa; c) brak podstaw prawnych do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego w W. nr [...] i ponownego rozstrzygania co do jej istoty; d) próbę zmiany istotnych treści wiążących (nie uchylonej wcześniej) innej decyzji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji; e) pochopne i niczym w treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie uprawnione przyjęcie stanu, jakoby faktycznego, stwierdzonego w roku 2012 jako rzekomo tożsamego ze stanem faktycznym (na dzień wydania decyzji) w dniu [...].6.2006 r., wbrew jednoznacznym, wiarygodnym ustaleniom wcześniejszym; f) naruszenie zasady, iż prawo nie działa wstecz; g) decyzji organu II instancji dodatkowo zarzuciła dołączenie błędnego, pozbawionego podstawy prawnej pouczenia, o możliwości odwołania się do trzeciej instancji w administracyjnym trybie postępowania. W motywach zwrócono uwagę, że brakuje przede wszystkim odniesienia do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponownie więc zwrócono uwagę, że w ramach czterech pierwszych kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości. Nie można też uznać, jak chce Organ II instancji, że efekty wszystkich kontroli są wiarygodne, bo oznaczałoby to logiczną sprzeczność. Zaakceptowano, że dokonane w latach 2006-2010 pomiary wskazują, iż w tamtym czasie powierzchnia deklarowana była zgodna z powierzchnią zmierzoną. Fakt ten wymaga weryfikacji w trybie zastosowania art. 6 – 9 k.p.a. Zwrócono uwagę, że: – ad art. 6 k.p.a. - organy I i II instancji w sposób rażący sprzeniewierzyły się przepisom prawa, w szczególności wznawiając postępowanie bez wystarczających podstaw prawnych oraz wydając decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...].06.2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa całkowicie bez podstaw prawnych, – ad art. 7 k.p.a. - organy I i II instancji nie podjęły stosownych działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn rozbieżności wyników a więc stanu faktycznego, zarówno z własnej inicjatywy jak i na wniosek strony, – ad art. 8 k.p.a. - organy I i II instancji w sposób szczególnie rażący podważają zaufanie obywatela do władzy publicznej, poprzez nieuzasadnione przypisywanie rolnikowi (petentowi) jakichś nieuczciwych intencji, wyłącznie po to by zastosować karne odliczenia od przyznanej pomocy w podwójnej wysokości - organ w żaden sposób nawet nie próbował udowodnić celowego zawyżenia deklarowanej powierzchni uprawy a dodatkowo część uwag organu II instancji ma, w zawoalowanej formie, krytyczny wydźwięk dla Wnioskodawcy (str. 6 uzasadnienia ostatni akapit) co w niniejszej sprawie radykalnie podnosi efekt podważenia zaufania do organu, – ad art. 9 k.p.a. - organy I i II instancji w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiły w sposób zrozumiały swoich argumentów, organ II instancji nie odniósł się też do szeregu poważnych zarzutów w stosunku do decyzji organu I instancji ani też nie wniósł żadnych nowych, zrozumiałych wyjaśnień - poza samą zawartością merytoryczną uzasadnienia decyzji, wyjątkowo niejasny jest również sposób prowadzenia wywodu. Zdaniem strony, wymaga również zdecydowanego podkreślenia, iż uwaga organu II instancji, iż "W związku z tym, iż do dnia wydania niniejszej decyzji Strona nie przedstawiła żadnego nowego dowodu w sprawie, uznać należy iż protokół z czynności kontrolnych został sporządzony prawidłowo i nie ma powodu, żeby podważyć wiarygodność danych z niego wynikających." nie ma żadnego uzasadnienia i świadczy tylko o całkowicie bezkrytycznym podejściu organu do prowadzonej przez niego działalności. Przecież w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyraźnie i jednoznacznie zakwestionowano wiarygodność dokonanych pomiarów szczególnie w kontekście ogromnego rozrzutu dokonywanych na przestrzeni 5 lat pomiarów i złożono propozycję dokonania wspólnych pomiarów w obecności kompetentnych przedstawicieli obu stron. Taka konieczność wynika co najmniej z całkowicie beztroskiego podejścia organu do wyników kontroli wykonywanych na jego zlecenie. Dalej strona zwróciła uwagę, że: – ani kontrolerzy, ani powstałe w wyniku kontroli protokoły nie wyjaśniają w żaden sposób rażących różnic pomiaru przedmiotowego obszaru, – wiele wątpliwości budzi wpływ metodyki pomiaru na jego wynik - w protokole kontrolnym nie uwidoczniono żadnych komentarzy metodycznych, które pomogły by rolnikowi rozeznać, w których mierzonych elementach zaistniały różnice i jaka może być przyczyna tego stanu rzeczy, – nie zostały przez organ zweryfikowane całkowicie błędne i wynikające z niskich kwalifikacji kontrolerów stwierdzenia o niespójności działki leśnej i wpisany kod pokontrolny ZGR 25 (oprócz oczywiście kodu ZGR 5), który jest całkowicie sprzeczny z wszystkimi wcześniejszymi dokumentami w tym planem zalesienia, – brak omówienia i weryfikacji wyników kontroli w zaskarżonej decyzji jest głównym powodem tego, iż nie sposób potwierdzić ani zakwestionować wyników tych pomiarów - taka sytuacja nie może stanowić dla organu pretekstu do twierdzenia, iż skoro same wyniki pomiarów powierzchni nie zostały oprotestowane to znaczy, że zostały one uznane za prawidłowe. 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podtrzymano argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonych w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W powyższym kontekście wskazać należy, iż załączone do akt administracyjnych postanowienie Kierownika BP ARiMR w W. o wznowieniu postępowania z dnia [...].10.2011 r. nie zostało podpisane (w aktach poświadczono je za zgodność z oryginałem), co oznacza, że wadliwie wszczęto postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...].6.2006 r. Daleko istotniejszym uchybieniem jest to, że Organ II instancji (a także I instancji) nie odniósł się do treści odwołania w kwestii oceny licznych kontroli, z których cztery pierwsze nie wykazały nieprawidłowości w przedmiocie zalesiania gruntów rolnych. V. W toku dalszego postępowania należy przede wszystkim dołączyć prawidłowo wydane postanowienie o wszczęciu postępowania (winno ono być podpisane przez właściwy Organ). Następnie należy wnikliwie ocenić wyniki kontroli przeprowadzone w dniach [...].2.2007 r., [...].8.2007 r., [...].4.2009 r. i [...].6.2010 r. (o których mowa na str. 2 decyzji Organu II instancji), co powinno także wiązać się z załączeniem tych sprawozdań do akt administracyjnych, zwłaszcza, iż one dowodzą, iż w toku tych czynności nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. W kontekście powyższych ustaleń należy ocenić wyniki pozostałych kontroli (z dnia [...].5.2011r. i [...].4.2012 r.), w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości. Ustalenia w zakresie obszaru zalesiania wyniosły odpowiednio 34,62 ha i 33,76 ha – w zestawieniu z 35,40 ha zadeklarowaną wcześniej powierzchnią przez stronę Skarżącą. Jest oczywiste, że weryfikując te różne ustalenia – wzajemnie się niekiedy wykluczające – należy ustalić prawidłowo stan faktyczny z uwzględnieniem zasady prawdy materialnej. Wiarygodność zaś wszystkich protokołów należy oceniać przez pryzmat zasady swobodnej oceny dowodów. Jej zastosowanie winno znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w treści motywów decyzji, co pozwoli na kontrolę rozumowania – w przypadku gdyby sprawa ponownie została skierowana do Sądu. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, że w sprawie wybiera się najbardziej niekorzystny dla strony wynik kontroli, pomijając efekty innych kontroli i nie wskazując dlaczego nie daje się im wiary. VI. Powyższa sytuacja nakazuje z rezerwą przyjąć twierdzenie zaprezentowane przez Organ II instancji (zawarte w uzasadnieniu), że "kontrole (...) przeprowadzają wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Wyniki kontroli uznawane są za w pełni wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie (wyrok NSA z dnia 4.4.2008 r., sygn. akt IIGSK 492/07)". Odnosząc się krytycznie do tej tezy należy przyjąć, że Organ za każdym razem korzystał z profesjonalnych znawców przedmiotu a pomimo tego tylko wyniki pierwszych kontroli były ze sobą zbieżne i nie stwierdzono wtedy nieprawidłowości. Można – tak jak chce skarżąca – uznać, iż profesjonalizmem wykazały się osoby dokonujące czterech pierwszych kontroli. VII. Mając na względzie powyższe nieprawidłowości i widząc potrzebę sanacji stwierdzonych nieprawidłowości należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1c p.p.s.a., a także art. 152 tej ustawy – orzec jak w sentencji wyroku.