V SA/Wa 78/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie Samorządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Samorządu Województwa Mazowieckiego na rzecz Gminy P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina [...] (dalej: Skarżąca lub Gmina) złożyła w dniu [...] sierpnia 2018 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o przyznanie pomocy finansowej w kwocie 500.000 zł w ramach operacji "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie, ulepszanie i rozwijanie podstawowych usług lokalnych dla ludności wiejskiej, w tym rekreacji, kultury i powiązanej infrastruktury", w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 na operację "[...]". Pismem z [...] listopada 2018 r., nr [...] [...], Samorząd Województwa [...] (dalej: Organ), działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627) poinformował Gminę o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Organ wyjaśnił, że operacja nie mieści się w limicie, o którym mowa w § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na latach 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1737 z późn. zm.). Zaznaczono, że zgodnie z § 2b ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1755 ze zm.) podmioty ubiegające się o przyznanie pomocy finansowej, których wnioski o przyznanie pomocy finansowej złożone w ramach działania podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich, zawierają zapotrzebowanie na środki przekraczające określoną w rozporządzeniu wysokość odpowiedniego limitu środków o więcej niż 50% informuje się, w formie pisemnej o odmowie przyznania tej pomocy z podaniem jej przyczyn, niezwłocznie po podaniu do publicznej wiadomości przez podmiot wdrażający listy, o której mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach tego działania, zgodnie z którą przysługuje pomoc finansowa. Ponadto w piśmie poinformowano o tym, że w limicie mieszczą się wnioski umieszczone na liście operacji informującej o kolejności przysługiwania pomocy na pozycjach 1 – 23, tymczasem niniejsza operacja uzyskała 20 punktów w ramach kryteriów wyboru i znalazła się na liście na 46 pozycji co oznacza, że nie mieści się w ww. 150% limicie. W piśmie z [...] listopada 2018 r. Skarżąca zwróciła się o przesłanie informacji - uzasadnienia faktycznego i prawnego dokonanej oceny kryterium nr 1 - dotyczącego okresu trwałości operacji oraz kryterium nr 3 - dotyczącego innowacyjności rozwiązań zastosowanych w operacji, za które Skarżącej nie przyznano żadnych punktów. Organ nie ustosunkował się do pisma, pozostawiając je bez odpowiedzi. Skarżąca nie zgodziła się z oceną w zakresie opisanych kryteriów i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 8 ust. 1 pkt 1) i 3) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na latach 2014 - 2020, poprzez nie uznanie dokumentów złożonych przez Gminę w celu udokumentowania kryteriów: - że operacja przewiduje po zrealizowaniu w obiekcie budowlanym będącym jej przedmiotem prowadzenie zajęć artystycznych, nauki języków obcych, zajęć opiekuńczo-wychowawczych lub innych inicjatyw społecznych, które będą miały charakter stały lub będą się odbywały cyklicznie lecz nie rzadziej niż raz w miesiącu, przez co najmniej 9 miesięcy w danym roku w okresie trwałości operacji, oraz - że operacja uwzględnia zastosowanie rozwiązań, które są innowacyjne co najmniej w skali województwa, w tym rozwiązań organizacyjnych, technicznych lub technologicznych, które zapewnią, warunki dla tworzenia wysokiej jakości oferty kulturalnej dostępnej dla zróżnicowanych grup odbiorców, 2) art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania pomocy i oparcie się na lakonicznym stwierdzeniu, iż wnioskowana operacja nie mieści się w limicie, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną podjętej przez Instytucję oceniającą czynności. Skarżąca zarzuciła, że pismo informujące o odmowie przyznania pomocy nie zawierało uzasadnienia przyznanej punktacji. Ponadto podniosła, że Organ pozostawił bez odpowiedzi pismo z [...] listopada 2018 r., w którym zwróciła się o uzasadnienie oceny dokonanej w zakresie kryterium nr 1 i 3. W tej sytuacji – w ocenie Skarżącej –Organ nie uzasadnił przyczyn odmowy przyznania pomocy, do czego zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy był zobligowany. W odpowiedzi na skargę Organ przedstawił powody, które zadecydowały o wysokości przyznanej punktacji i odmowie przyznania pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z odmową przyznania pomocy – stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy – Skarżącej przysługiwała informacja, w formie pisemnej, z podaniem przyczyn odmowy, co – zgodnie z art. 35 ust. 2 tego aktu normatywnego – umożliwiało wniesienie do sądu administracyjnego skargi na zasadach i trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej - p.p.s.a. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w k.p.a., stosowanych w niniejszym postępowaniu w ograniczonym zakresie, ustawodawca nie wyłączył stosowania takich regulacji zawartych w p.p.s.a. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zaskarżony akt administracyjny nie poddaje się kontroli Sądu z uwagi na to, że oprócz punktacji poszczególnych kryteriów – nie wskazano jakiegokolwiek uzasadnienia, co do przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów za każde z kryteriów. Można zrozumieć (a zarazem usprawiedliwić) brak jakiegokolwiek uzasadnienia w przypadku przyznania maksymalnej ilości punktów w danym kryterium, jednak w sytuacji, w której przyznano je w części lub zaniechano przyznania w ogóle wymagane jest – zdaniem Sądu – wyjaśnienie przyczyn zajętego stanowiska. Poprzestanie przez organ na podaniu tylko "suchej" punktacji uniemożliwia: a) Skarżącej wniesienia skargi, w której miałby realną szansę na podjęcie próby podważenia stanowiska Organu, albowiem musi w istocie "zgadywać" jakimi względami kierował się Organ przyznając zerową lub częściową (nie maksymalną) ilość punktów; b) Sądowi sprawowanie funkcji kontrolnych w trybie art. 134 p.p.s.a. W szczególne znaczenie ma to przy punktacji kryteriów stricte ocennych, takiego jak m.in. kwestionowanego przez Skarżącą kryterium nr 3 Wskazanie – tylko w zakresie zaskarżonych kryteriów motywów w odpowiedzi na skargę - nie sanuje tego braku, gdyż Sąd ocenia rozstrzygnięcie z [...] listopada 2018 r., a nie odpowiedź na skargę. Tak więc – reasumując ten wątek – wskazać należy, że treść rozstrzygnięcia narusza dyspozycję art. 35 ust. 1 ustawy, gdyż brak jest wskazania pośrednich przyczyn odmowy poprzez brak uzasadnienia przyznanej punktacji. Jeżeli organ przyjmuje, że czyni zadość temu wymogowi, podanie poszczególnych ilości punktów za dane kryterium, to stosując reductio ad absurdum można zasadnie dowodzić, że wystarczyłoby podać tylko ogólną liczbę przyznanych punktów bez rozbijania ich na składowe, co – w ocenie Sądu – byłoby działaniem wadliwym i całkowicie uniemożliwiałoby Skarżącej ustalenie czym kierował się organ oceniając wniosek. Tylko w mniejszym stopniu występuje ten sam problem w przypadku podania liczby uzyskanych punktów w ramach poszczególnych kryteriów (z wyjątkiem sytuacji, kiedy przyznano maksymalną liczbę punktów). Użyte w art. 35 ust. 1 ustawy sformułowanie "podanie przyczyn odmowy" w sposób oczywisty rozumieć należy przy tym jak wskazanie motywów, uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu brak uzasadnienia przyznanej punktacji powoduje, że dokonana przez organ ocena jest oceną dowolną i niespełniającą wymogów równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł jej przyznawania. Odmowa przyznania pomocy powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Skarżąca powinna uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników przeprowadzonej oceny, a ocena taka powinna być szczegółowa, jasna i rzetelnie przedstawiona. Powinna ona odnosić się wprost do stanu faktycznego sprawy, a argumentacja organu powinna zostać przeprowadzona w sposób pozwalający na prześledzenie toku rozumowania organu, w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Informacja, zawarta w rozstrzygnięciu, musi zawierać jednoznacznie sprecyzowane powody, które zadecydowały o wysokości przyznanej punktacji, a w konsekwencji odmowie przyznania pomocy. Wymóg taki nie jest spełniony gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, organ nie sprecyzował w sposób jasny i konkretny dlaczego Skarżącej nie przyznano punktów w zakresie poszczególnych kryteriów. Takie rozstrzygnięcie uniemożliwia Skarżącej ustosunkowanie się do dokonanej przez organ oceny. Rozstrzygnięcie, podlegające kontroli w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, powinno zawierać ustalenia zarówno faktyczne jak i ich ocenę prawną w zakresie pozwalającym na ich weryfikację. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy nie zawieraj konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów stanu faktycznego i przyjętej punktacji. W tym stanie rzeczy Sąd został pozbawiony możliwości analizy i oceny stanowiska organu i stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli, jest bowiem nieweryfikowalne. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenia ma także treść art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z treścią tego przepisu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Brak należytego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy stanowi naruszenie zasady praworządności, uniemożliwia Skarżącej poznanie i zrozumienie przyczyn oceny kryteriów, sądowi zaś dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa. Analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do konstatacji, że organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który kładzie wyraźny nacisk na precyzyjne i szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego w ramach danego działania wniosek nie został uwzględniony, w szczególności, że odmowa przyznania pomocy skutkuje prawem zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. W ponownym postępowaniu należy zatem – prócz wskazania punktacji – przytoczyć motywy, którymi kierował się organ podejmując takie rozstrzygnięcie. Umożliwi to Skarżącej – w przypadku braku akceptacji rozstrzygnięcia sformułowanie zarzutu, a Sądowi sprawowanie kontroli w trybie art.134 p.p.s.a., także w niezaskarżonym zakresie. Mając na względzie treść art. 146 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.