V SA/Wa 782/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55, 20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi z 16 stycznia 2013 r. wniesionej przez [...] jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2012 r. nr utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] października 2012 r. orzekającą o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres od września do grudnia 2000 r. oraz odmawiającą umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za okres od września do grudnia 2000 r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Prawomocną decyzją z [...] lipca 2006 r. Zakład przeniósł na [...] jako wspólnika spółki cywilnej [...] odpowiedzialność za jej zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 19.035,45 zł oraz z tytułu kosztów egzekucyjnych w kwocie 980,40 zł, powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółki. Wnioskiem z 31 lipca 2012 r. [...] zwrócił się do Zakładu o umorzenie należności określonych w decyzji przenoszącej odpowiedzialność. W uzasadnieniu wskazał, iż zadłużenie Spółki wobec ZUS powstało bez jego winy, gdyż prowadzone postępowanie egzekucyjne uniemożliwiło regulowanie bieżących należności. Ponadto wnioskodawca wyjaśnił, iż okresowo zobowiązania składkowe regulowane były po terminie, co było wynikiem opóźnień w uiszczaniu należności przez zleceniodawców Spółki. [...] podkreślił również, że z uwagi na przesyłane wezwania do uregulowania zadłużenia wobec ZUS, został przez małżonkę wymeldowany z miejsca stałego pobytu i obecnie jest osobą bezdomną. Powyższe okoliczności uniemożliwiły mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a tym samym pozyskiwanie środków do życia oraz odprowadzanie składek niezbędnych do przyznania świadczenia emerytalnego. Podniósł, iż obecnie korzysta z Ośrodka Pomocy Społecznej, skąd czerpie fundusze na zakup żywności i niezbędnych lekarstw, gdyż znacząco pogorszył się stan jego zdrowia. Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres od września do grudnia 2000 r. oraz odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za okres od września do grudnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż [...] prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "[...]" do dnia 31 grudnia 2000 r. Spółka zobowiązana była do odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu podlegania ubezpieczeniom przez wspólników spółki oraz zatrudnionych pracowników. Z uwagi na fakt niewywiązywania się z nałożonych obowiązków w stosunku do Spółki prowadzone było postępowanie egzekucyjne, skutkujące powstaniem kosztów egzekucyjnych. Organ wyjaśnił również, iż od nieopłaconych składek należne są odsetki za zwłokę. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem organu I instancji, w przypadku wnioskującego możliwe jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności zobowiązań zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.); dalej: "u.s.u.s.". Organ zauważył, iż brak jest możliwości wdrożenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do należności, za które wnioskodawca był odpowiedzialny na podstawie decyzji z [...] lipca 2006 r., gdyż tytuły wykonawcze obejmujące zadłużenie określone w decyzji o odpowiedzialności nie zostały wystawione i doręczone przed upływem wymaganego okresu, a zatem należności uległy przedawnieniu. Jednocześnie organ wskazał, iż z uwagi na przedawnienie należności jest on zobowiązany do spłaty zadłużenia w związku z dokonanym przez ZUS zabezpieczeniem wierzytelności na nieruchomościach będących jego własnością, jednakże z nieruchomości tych nie można prowadzić egzekucji, ponieważ od wydania decyzji przenoszącej odpowiedzialność za zobowiązania Spółki upłynęło 5 lat, a postępowanie egzekucyjne nie zostało dotychczas wszczęte. Zasadne jest zatem, zdaniem organu I instancji umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą oraz za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Umorzenie składek powoduje także umorzenie kosztów upomnienia oraz odsetek za zwłokę. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie znajdują zastosowania przepisy art. 28 ustawy. Brak jest zatem podstawy prawnej do umorzenia tych składek, nawet jeśli spełnione zostają przesłanki warunkujące umorzenie pozostałych należności (w części finansowanej przez płatnika składek) i Zakład podejmuje pozytywną decyzję w tej sprawie. W opinii organu I instancji odsetki za zwłokę mogą zostać umorzone tylko w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. W niniejszej sprawie nie podlegają one umorzeniu, gdyż składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie podlegają umorzeniu. Pismem z 29 października 2012 r. [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu organ zaznaczył, iż ponowna analiza akt pozwoliła uznać, iż w przypadku skarżącego wystąpiła przesłanka umorzenia należności w oparciu o kryterium całkowitej nieściągalności i zasadne było umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osobę prowadzącą działalność oraz za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Pomimo przedawnienia się zobowiązania wynikającego z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej, na stronie nadal ciąży obowiązek spłaty należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zdaniem organu niniejsze zadłużenie może być dochodzone z przedmiotu hipoteki ze względu na dokonany przez Zakład wpis hipoteki na nieruchomościach będących własnością bądź współwłasnością wnioskodawcy. Ponadto zdaniem organu II instancji rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych jest zasadne. Umorzenie odsetek może nastąpić tylko wyłącznie w przypadku i takiej części, w jakiej została umorzona należność główna, natomiast należności z tytułu ww. składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w ogóle nie podlegają umorzeniu. Pismem z 16 stycznia 2013 r. [...] (zwany dalej: skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wnosił o umorzenie wszystkich należności z odsetkami. Wyjaśnił, iż do lipca 2000 r. składki wobec ZUS były płacone na bieżąco, a ZUS żądał zapłaty niektórych składek po raz drugi. Działania ZUS związane z egzekucją należności doprowadziły firmę Skarżącego do bankructwa. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) powoływanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił bowiem poglądu prezentowanego w zaskarżonej decyzji, jakoby umarzenie odsetek za zwłokę mogło nastąpić jedynie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przywołany przepis nie pozwala jednak na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jak również art. 32 u.s.u.s., który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 30 oraz art. 32 u.s.u.s. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ winien zatem precyzyjnie odnieść się do kwestii związanych z przedawnieniem należności określonych w decyzji Zakładu z [...] lipca 2006 r. o odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania spółki cywilnej [...] z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, w tym zagadnienia dopuszczalności egzekwowania należności z przedmiotu hipoteki przymusowej, w kontekście rozbieżności zaistniałych w tym zakresie w stanowiskach organów obu instancji. Z decyzji musi przy tym wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.