V SA/Wa 783/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K., H. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości; oddala skargę. 1. Przedmiotem skargi jest Decyzja Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2010 r., która to decyzja po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami – dalej: kpa) utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję Nr [...] z [...] listopada 2009 r. odmawiającą skarżącym H. i A. K. wydania zezwolenia na nabycie od Pani S. P. prawa własności nieruchomości w miejscowościach Z., S. i J. gminy G. 2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach: 2.1. W dniu [...] lipca 2009 r. skarżący – obywatele [...] - złożyli wniosek o wydanie wymaganego zgodnie z przepisami ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 167 poz. 1758 – dalej nazywana też ustawa n.n.c.) zezwolenia na nabycie nieruchomości o powierzchni łącznej [...] ha. We wniosku tym wskazali, że nieruchomość chcą nabyć od matki skarżącej w drodze darowizny. Do wniosku dołączyli: sporządzoną aktem notarialnym warunkowa umowę darowizny, tytuły własności nieruchomości, zaświadczenie burmistrza miasta i gminy G. o przeznaczeniu przedmiotowych nieruchomości (część działek pod zabudowę usługową i mieszkaniową, część terenów leśnych i część do wykorzystania rolniczego i dolesień). Wypisy z rejestru gruntów i wykaz zmian gruntowych. W wezwaniu do usunięcia braków wniosku, oprócz wezwania do złożenia szczegółowo wymienionych dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, skarżący zostali wezwanie do uzasadnienia, na jakie cele będą wykorzystywali nieruchomość, z pouczeniem o treści art. 1a ust. 5 i art. 1 a ust. 2 pkt. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W pouczeniu tym organ zaproponował też, by ograniczyć nabywaną powierzchnię do 1 ha, jeśli przedmiotowa nieruchomość ma stanowić centrum życiowe wnioskodawców. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący złożyli wymagane dokumenty, oraz oświadczenie, w którym skarżąca stwierdziła, że na przedmiotowej nieruchomości zamierza wraz z mężem wybudować dom mieszkalny, a część działek chce wydzierżawić. Organ ponownie pisemnie wezwał skarżących do ograniczenia wniosku do powierzchni 1 ha, skoro zamierzają wybudować na nieruchomości dom, a resztę wydzierżawić. Poinformował też, że w przypadku wniosku o uzyskanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przekraczającej 0,5 ha na cele działalności gospodarczej, wniosek powinien być uzasadniony rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na to skarżąca złożyła oświadczenie z [...] października 2009 r., w którym wskazała, że z mężem planują wybudować dom mieszkalny (siedlisko) na przedmiotowej nieruchomości, zorganizować wokół niego ogród i sad, oraz że nie będą wydzierżawiać żadnych nieruchomości. 2.2. Po zebraniu wyżej opisanego materiału dowodowego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z [...].11.2009 r. odmówił skarżącym wydania zezwolenia na nabycie przedmiotowych nieruchomości wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 1 ust. 1 i 1 b w związku z art. 1 a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w związku z art. 7 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz. U. Nr 106 poz. 497 ze zmianami). Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość przekraczała powierzchnię 0,5 ha (1 ha na oboje wnioskodawców), a więc maksymalną powierzchnię o przeznaczeniu na cele zaspokojenia potrzeb życiowych wymieniona w art. 1 a ust. 2 pkt 5 ustawy n.n.c., a skarżący nie przedstawili dokumentów wskazujących na osobiste prowadzenie działalności gospodarczej ani planu inwestycyjnego, który miałby uzasadniać wykorzystywanie tak dużej powierzchni na działalność gospodarczą. 2.3. Skarżący złożyli do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym nie postawili żadnych zarzutów decyzji organu, podnieśli jedynie, że na nabytej nieruchomości zdecydowali się prowadzić działalność rolniczą, to jest uprawiać zboże i kukurydzę, pobudować dom i budynki gospodarcze. 2.4. Organ rozpoznając sprawę ponownie w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. Uzasadniając swą ponowną decyzję organ wskazał, że skarżący powołując się dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na zamiar prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności rolniczej nie udowodnili, że rzeczywiście mają taki zamiar. Organ podniósł, że skarżący zamieszkują w S., nie mają zalegalizowanego pobytu w Polsce. W żaden sposób nie uprawdopodobnili zamiaru podjęcia deklarowanej działalności rolniczej, w swoich pismach często zmieniali deklarowany cel nabycia nieruchomości. Biorąc pod uwagę te okoliczności, organ nie znalazł podstaw do zmiany swej pierwotnej decyzji. 3. Skarżący nie zgadzając się z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnieśli na te decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnieśli, że spełniają wymogi wskazane w art. 1a ustawy n.n.c, to jest nabycie przez nich nieruchomości nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Wykazane też zostały okoliczności potwierdzające ich więzi z Rzeczpospolita Polską – ich polskie pochodzenie. Podtrzymali zamiar prowadzenia działalności rolniczej, wskazali, że do prowadzenia tej działalności w Polsce nie ma wymogu posiadania kwalifikacji rolniczych. Skarżący powołali się na przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które nie wyznaczają kryteriów dla organów biorących udział w procesie wydawania zezwolenia na nabycie nieruchomości. W konkluzji swej skargi skarżący stwierdzili, że zaskarżają decyzje z powodu jej niezgodności z prawem, gdyż organ błędnie zinterpretował przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. 4. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowa argumentację i nie zgodził się z żadnym zarzutem skargi. Wskazał, że bezspornym jest, iż skarżący spełniają wymogi określone w art. 1a ust. 1 ustawy n.n.c. Organ podniósł, że w przypadku przekroczenia powierzchni 0,5 ha, zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy n.n.c. zamiar podjęcia działalności gospodarczej musi być rzeczywisty, udowodniony dokumentacją pozwalającą organowi na faktyczną ocenę zamiaru cudzoziemca, np. potwierdzającej prowadzenie tego typu działalności za granicą, potwierdzających posiadanie kwalifikacji rolniczych i doświadczanie w tym zakresie, planu inwestycyjnego związanego z zagospodarowaniem nieruchomości, w tym nakłady poniesione na zakup maszyn i urządzeń rolniczych. Organ wskazał, że ustawa n.n.c. w art. 1a ust. 6 powołuje się na przepisy ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64 poz. 592). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. 5.1. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, iż sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzenie istotności naruszeń prawa procesowego lub materialnego, wymaga z reguły nie tylko interpretacji przepisów ale także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym dla oceny, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wykonaniu funkcji kontrolnych sprzyja aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest także uwzględnienie faktów powszechnie znanych, a nawet możliwość przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sąd kierując się tymi przesłankami oraz badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. 5.2. Materialnoprawna podstawa, w oparciu o którą należy rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę jest unormowana w ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zgodnie z art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Stosownie do ust. 1b art. 1 przedmiotowej ustawy odmowa wydania zezwolenia nie wymaga wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W myśl art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. zezwolenie jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli: 1. nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; 2. wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzeczypospolitą Polską. Natomiast ust. 2 art. 1 a wyżej wymienionej ustawy stanowi, że -okolicznościami potwierdzającymi więzi cudzoziemca z Rzeczypospolitą Polską mogą być w szczególności: 1. posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2. zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej; 3. posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich; 4. członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4; 5. wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego.- W wyroku z dnia 28.04.1999r. w sprawie sygn. akt V SA 1982/98 ( LEX nr 49268) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż - Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kwestii wydania cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepis ten nie zawiera merytorycznych kryteriów wydania takiego zezwolenia, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uznanie administracyjne nie jest wprawdzie wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, jednakże kontrola ta jest ograniczona i sprowadza się w istocie do badania, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji. W sprawie bezspornym jest, że skarżący spełniają pozytywne przesłanki podmiotowe dla uzyskania zezwolenia wymienione w art. 1 a ustawy n.n.c., skoro mają oboje polskie pochodzenie i narodowość. 5.3. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy skarżący mogli uzyskać pozwolenie na nabycie nieruchomości – w znacznej mierze nieruchomości rolnej i leśnej – skoro jej powierzchnia przekracza 4 ha, a więc zgodnie z art. 1 a ust. 5 ustawy n.n.c. uzyskanie zezwolenia na nabycie takiej nieruchomości jest możliwe tylko w przypadku, gdy zamiar nabycia jest spowodowany zamiarem wykonywania na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub rolniczej i jest jednocześnie uzasadniony rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika więc, że nie wystarczy samo zadeklarowanie zamiaru wykorzystania nieruchomości na cele określone w art. 1a ust. 2 pkt 5 ustawy n.n.c., ale konieczne jest też wykazanie, że rzeczywiste potrzeby wnioskującego wynikające z jego dotychczasowej działalności, wskazują na potrzebę, a przynajmniej na celowość nabycia nieruchomości, na nabycie której chce uzyskać zezwolenie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał skarżących do ograniczenie powierzchni nabywanej nieruchomości do wielkości nie przekraczającej 0,5 ha (1 ha na dwoje skarżących). Skarżący jednak podtrzymywali wniosek, a zmieniały się jedynie w toku sprawy ich deklarowane zamiary co do przeznaczenia nieruchomości poczynając od zamiaru wykorzystania części na potrzeby mieszkaniowe i wydzierżawienie pozostałej części, poprzez zadeklarowanie zamiaru prowadzenia ogrodu i sadu, aż, po zadeklarowanie prowadzenia na nie ruchomości bliżej niesprecyzowanej działalności rolniczej, to jest uprawy zbóż i kukurydzy. Wobec braku wskazania przez skarżących jakichkolwiek dowodów, które mogłyby potwierdzać realność ich zamiarów co do prowadzenia działalności rolniczej, organ dysponując w sprawie materiałem dowodowym dokonał prawidłowej jego oceny nie znajdując uzasadnienia dla przyjęcie, że skarżący rzeczywiście zamierzają na przedmiotowej nieruchomości prowadzić działalność rolniczą. Do takiej oceny upoważniał organ w szczególności brak konsekwencji skarżących w deklarowaniu swoich zamiarów co do przeznaczenia nieruchomości, ale także fakt braku sprecyzowania tych zamierzeń gospodarczych, brak doświadczenia w prowadzeniu działalności rolniczej. 5.4. Sąd nie będąc związany zgodnie z art. 134 § 1 zarzutami skargi i jej wnioskami oraz powołaną podstawa prawną nie dopatrzył się też w zaskarżonej decyzji naruszenia innych przepisów prawa ani też naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, przy czym nie miał obowiązku szukania dowodów na wykazanie rzeczywistości zamiaru skarżących co do prowadzenia działalności rolniczej, skoro oni sami w tym zakresie nie wykazywali żadnej inicjatywy dowodowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając przedmiotową decyzję działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną