V SA/Wa 783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące listopad i grudzień 2011r. oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] lutego 2012r. wniesionej przez [...] Specjalistyczną Przychodnię Lekarską - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. (dalej skarżąca) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] lutego 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] maja 2011r. odmawiająca wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące listopad, grudzień 2010r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżąca przekazała w dniu [...] grudnia 2010r. oraz w dniu [...] stycznia 2011r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) kolejno za miesiące listopad i grudzień 2010r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., Nr 8 poz. 43 ze zm.), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z dnia [...] maja 2011r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i wypłatę dofinansowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8, 10 i 11 k.p.a. Strona podniosła również, iż jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Strona złożyła ponadto wniosek o przyjęcie w poczet materiału dowodowego dokumentów celem wykazania, ze płace pracowników niepełnosprawnych pokrywane były ze środków pochodzących z innych niż środki publiczne źródeł. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej wyjaśnił także, jakie środki są środkami publicznymi i wskazał, które z dochodów to dochody publiczne. W uzasadnieniu podkreślono także, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w swoim stanowisku z [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie przez Sąd prawa skarżącej do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące listopad i grudzień 2010r. W motywach skargi podniosła, że organ zachowując się odmiennie wobec podmiotu, któremu uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że organ nie uzasadnił, z jakiego powodu zmienił radykalnie swoje stanowisko w sprawie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Podniosła, że przez okres od maja 2009 r. do września 2010 r. organ udzielał jej miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych opierając to na ustaleniu, że jest ona jednostką sektora finansów publicznych w oparciu o treść art. 9 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Podkreśliła, że art. 27b ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie uległ zmianie zatem skoro nie uległ zmianie, ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny odmowa wypłacenia dofinansowania jest nieuzasadniona. Ponadto strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynagrodzenia pracowników skarżącej – osób niepełnosprawnych – są finansowane ze środków publicznych i z tego powodu stronie nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników. Zdaniem skarżącej niewłaściwa jest interpretacja art.26 b ust.7 ww. ustawy, ponieważ stoi w sprzeczności ze znaczeniem słów “w części finansowanej". Skarżąca zarzuciła także naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art.11 k.p.a. Wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów: pism organu z dnia [...] listopada 2005r. oraz z dnia [...] września 2010r. na okoliczność wykazania uprawnienia skarżącej do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią art. 114 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008.164.1027 t.j.), podmiot wykonujący działalność leczniczą otrzymujący na podstawie umowy z NFZ świadczenia pieniężne otrzymuje środki publiczne, które nie tracą takiego charakteru z chwilą ich przekazania. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U.2011.112.654) działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 podmiotami leczniczymi m.in. są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Podkreślić przy tym należy, że w treści art. 55 tej ustawy określono źródła z jakich samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe na realizację swoich zadań, ponadto w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4-7 wskazano, że podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe w postaci środków publicznych na podstawie umowy zawartej: 1. ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę, a także z jednostką samorządu terytorialnego lub z uczelnią medyczną; 2 .z innym podmiotem uprawnionym do finansowania tych zadań na podstawie odrębnych przepisów . Wskazane przepisy nie zmieniają faktu, że zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do sektora finansów publicznych. W ocenie Sądu jednak, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.z 2009 r. nr 157, poz.1240), nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników [...]SPL SPZOZ w K. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy należy rozumieć jako termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak jest podstaw ażeby pojęcie to tłumaczyć w sposób wskazany w skardze czyli zgodnie ze Słownikiem Wyrazów Obcych "jako dostarczać na coś środków pieniężnych, pokrywać koszty czegoś , udzielać funduszów, opłacać" a więc w sposób zawężający. Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy. Organ jakkolwiek wprost nie odniósł się do tej kwestii to przytaczając treść art. 5 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił tę kwestię w zaskarżonej decyzji zatem zarzut braku odniesienia się do faktu, że w istocie wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, nie są ponoszone ze środków publicznych nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246 - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd jest bowiem zdania, że, organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pozostających w tej samej sytuacji nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. czyli naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy art. 11 k.p.a czyli zasady przekonywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.