V SA/Wa 786/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Z. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] października 2009r. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (w skrócie: Prezes PFRON) odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na kwotę [...] zł. tj. [...] euro na dzień [...] marca 2009r. ; na kwotę [...] zł. tj. [...] euro na dzień [...] kwietnia 2009r ;na kwotę [...] zł, tj.[...] euro na dzień [...] kwietnia 2009 r. ; na kwotę[...] zł. tj. [...] euro na dzień [...] kwietnia 2009 r. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji były wnioski Z. K. prowadzącego działalność pod nazwą P. z siedzibą w R. z dnia [...] i [...] kwietnia 2009r. o wydanie zaświadczeń o pomocy de minimis. Wnioski strony zawierały m.in. dokumentację potwierdzającą dokonanie przelewów tj. wyciągi bankowe z konta zfron oraz potwierdzenia przelewów z [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r i z [...] kwietnia 2009 r. oraz faktury VAT wystawione dnia [...]marca 2009 r. i dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż pismem z [...] maja 2009r. Fundusz zwrócił się do strony z prośbą o uzupełnienie dokumentacji poprzez przedstawienie dokumentów księgowych (np. lista płac, umowa zlecenia wraz z rachunkiem), na podstawie których przekazano z rachunku zfron [...] marca 2009 r. i [...] kwietnia 2009r. środki pieniężne na wypłatę wynagrodzenia dla członków komisji rehabilitacyjnej za miesiąc marzec 2009r. oraz o przesłanie kopii indywidualnych Programów Rehabilitacji pracowników niepełnosprawnych, w następstwie których poniesiono wydatki. Jak wskazał organ I instancji, strona pismem z [...] czerwca 2009r. uzupełniła wniosek między innymi o wyjaśnienie, że nie istnieje regulacja prawna, która pozwalałaby na przedstawienie kopii Indywidualnych Programów Rehabilitacji Pracowników niepełnosprawnych, a podanie danych o wysokości wynagrodzenia pracownika stanowi naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych. Organ prowadzący postępowanie wskazał, iż zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa w celu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie informacji i dowodów mogących rzutować na rozstrzygnięcie sprawy oraz wypowiedzenie się co do ustaleń dokonanych przez Fundusz. Prezes PFRON, co wynika z treści uzasadnienia, zwrócił się ponownie do strony pismem z [...] lipca 2009r. z prośbą o uzupełnienie niekompletnych wniosków oraz pismem z dnia [...] września 2009 r. o przedstawienie dokumentów księgowych (np. lista płac, umowa zlecenia wraz z rachunkiem) na podstawie których przekazano z rachunku zfron [...] marca 2009r. oraz [...] kwietnia 2009r. środki pieniężne na wypłatę wynagrodzenia dla członków komisji rehabilitacyjnej za miesiąc marzec 2009r. potwierdzonych za zgodność z oryginałem i podpisanych przez osobę do tego upoważnioną. W odpowiedzi, jak wskazał organ I instancji, strona poinformowała, iż odpowiedź na ww. pisma została zawarta w dokumentach przesłanych przez nią w dniu [...] czerwca 2009r. oraz w dniu [...] i [...] lipca 2009r. W pismach z [...] i [...] lipca 2009 r. , co wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, strona wyjaśniła, że § 9 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 245 poz. 1810 w skrócie: rozporządzenie MPiPS) wymienia enumeratywnie dokumenty jakie przedsiębiorca obowiązany jest przedłożyć występując o wydanie zaświadczenia, zaś zgodnie z art. 33 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r. nr 14, poz. 92 z późn.zm.) prawidłowość wydatków z zfron poniesionych w ramach Indywidualnych Programów Rehabilitacji jest kontrolowana wyłącznie przez właściwe terenowo urzędy skarbowe. W tym stanie rzeczy ze względu na brak kompletnej dokumentacji księgowej związanej z przelewem wynagrodzenia członkom komisji rehabilitacyjnej, Prezes PFRON w dniu [...] października 2009 r. działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 kpa w zw. z art. 33 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wydał postanowienie, którym odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Na powyższe postanowienie wnioskodawca złożył zażalenie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie przedmiotowego zaświadczenia lub ewentualnie o uchylenie wydanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Autor zażalenia podkreślił, iż jego zdaniem wymagane rozporządzeniem MPiPS dokumenty zostały przez niego złożone, co czyni wniosek kompletnym i pełnym, wbrew twierdzeniom organu. Wnoszący zażalenie nadmienił ponadto, iż katalog dokumentów jakie powinny być złożone przy wydaniu przedmiotowego zaświadczenia jest katalogiem zamkniętym i w pełni precyzyjnym. Równie niezrozumiałe, w opinii autora zażalenia jest skorzystanie przez Fundusz z dyspozycji art. 10 kpa, gdyż postępowanie prowadzone przez PFRON nie kończy się wydaniem decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] stycznia 2010r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podkreślił, iż indywidualne programy rehabilitacji tworzone są w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności uczestników programów, zatem przed wydaniem zaświadczenia o pomocy de minimis należy zbadać związek poniesionego wydatku ze zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. Organ odwoławczy podał, że jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, zatem wezwanie strony do udostępnienia danych osobowych jego pracowników umożliwia uzyskanie przez organ niezbędnych wyjaśnień dla realizacji zadań i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak podkreślił Minister strona odmówiła organowi I jak i II instancji nadesłania indywidualnych programów rehabilitacji w związku z czym jeżeli strona nie przedstawi organom stosownej dokumentacji, to brak jest podstaw do uznania, że wydatki poniesione w ramach tych programów można uznać za wydatki zgodne z rozporządzeniem MPiPS. Na powyższe postanowienie, przedsiębiorca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia w całości. Uzasadniając wniesioną skargę, jej autor podniósł, że: • błędnie organ zastosował art. 217 § 2 pkt 2 kpa, mimo że strona ubiegała się o wydanie zaświadczenia, które jest regulowane treścią art. 217 § 2 pkt 1 kpa, • przepisy rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007r. dają upoważnienie PFRON jedynie do wydania zaświadczenia, w oparciu o przedłożone na podstawie § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia dokumenty, nie zaś do rozstrzygania o prawidłowości ich wydatkowania, • wydatki, co podkreślił wnoszący skargę w ramach Indywidualnych Programów Rehabilitacji dokonywane są z Funduszu ZFRON, którego prawidłowość zgodnie z art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, kontrolowana jest wyłącznie przez właściwe terenowo urzędy skarbowe, • organy nie wskazały podstawy prawnej ani argumentacji umożliwiającej skarżącemu wydanie żądanej dokumentacji jego pracowników, które co podkreślił zawierają dane dotyczące m.in. stanu zdrowia, a zainteresowani nie wyrazili zgody na przekazanie danych tam zawartych, • organ odwoławczy, jak nadmienił skarżący pracodawca, w przeciwieństwie do organu I instancji wezwał stronę już jedynie do przedłożenia Indywidualnych Programów Rehabilitacji, pomijając żądanie w zakresie umów zlecenia, listy płac, przy czym jednak nie odniósł się do wcześniej wystosowanego żądania organu I instancji dotyczącego wspomnianych dokumentów. W tym stanie rzeczy skarżący zarzucił naruszenie art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 kpa, art. 218 kpa, art. 11 i 12 kpa, § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych z 19 grudnia 2007 r., art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem żądania strony było wydanie przez PFRON zaświadczenia o pomocy de minimis ze względu na poniesione przez skarżącego wydatki z konta zfron na wynagrodzenia za miesiąc marzec 2009 r. dla członków komisji rehabilitacyjnej. Należy przypomnieć, że problematyka dotycząca pomocy de minimis została przeniesiona na grunt prawa polskiego w ramach procesu harmonizacji prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do pomocy publicznej, w tym do pomocy de minimis, jest Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską - art. 87 i 88 (Dz. U. z 2004 Nr 90, poz. 864/2 ze zmianami), a w dalszej kolejności rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. WE L 10 z 13.01.2001) zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5). Na gruncie prawa krajowego podstawową rolę pełni ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm.), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. nr 53, poz. 354), obowiązujące w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia de minimis. Ponadto dla potrzeb niniejszej sprawy istotne znaczenie mają także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U.z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 245, poz. 1810 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2008 r. Nr 14, poz. 92) rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej, przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Jak stanowi treść art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji, zgodnie zaś z treścią ust 4 tego artykułu zaświadczenie o pomocy de minimis wydawane jest w odniesieniu do wydatków związanych z rehabilitacją zawodową, społeczną i leczniczą, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Ustęp 6 wspomnianego artykułu ustawy stanowi, że kontrola prawidłowości realizacji przepisów ust.1-4a wykonywana jest przez właściwe terenowo urzędy skarbowe. W myśl art. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej ustawa ta określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – obecnie art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Art. 5 tej ustawy stanowi, że: 1. Przy obliczaniu pomocy de minimis nie wlicza się pomocy publicznej udzielonej w ramach programu pomocowego, pomocy indywidualnej oraz pomocy indywidualnej na restrukturyzację, zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z art. 88 Traktatu WE, pomocy udzielanej w ramach wyłączeń grupowych, a także pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. 2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do obliczania pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. 3. Podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Na podstawie delegacji zawartej we wspomnianej ustawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie i rybołówstwie. W jego § 1 stwierdza się że rozporządzenie określa formę, treść, termin i sposób wydawania zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc publiczna jest: 1) pomocą de minimis, zwanego dalej "zaświadczeniem o pomocy de minimis", albo 2) pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, zwanego dalej "zaświadczeniem o pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie" oraz, że zaświadczenie o pomocy de minimis sporządza się zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Ponadto w § 4 rozporządzenia określono, że zaświadczenie o pomocy de minimis wydaje się z urzędu w dniu udzielenia pomocy publicznej będącej pomocą de minimis, a w przypadku pomocy: 1) udzielanej na podstawie decyzji - wraz z tą decyzją w dniu jej wydania; 2) w formie ulgi podatkowej udzielanej na podstawie aktu normatywnego bez wymogu wydania decyzji - w terminie 2 miesięcy od dnia udzielenia pomocy publicznej, przy czym beneficjent pomocy może wystąpić o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis albo zaświadczenia o pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych ( Dz. U.07.245.1810 ) warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis, jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Ubiegając się o wydanie zaświadczenia pracodawca jest obowiązany złożyć dokumenty o jakich mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia. Rodzaj wydatków, które można pokryć z zakładowego funduszu rehabilitacji został wskazany w § 2 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. We wspomnianym § 2 rozporządzenia w jego pkt 12 wskazano, że ze środków funduszu rehabilitacji realizowane są wydatki na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane m.in. wynagrodzenia członków komisji rehabilitacyjnej. W § 6 rozporządzenia postanowiono, że warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 jest opracowanie programu rehabilitacji. Przywołane przepisy wskazują w jakich okolicznościach pomoc może być zakwalifikowana jako pomoc de minimis oraz wskazują na to, że podstawą zakwalifikowania tej pomocy jako pomocy de minimis jest zaświadczenie wydawane przedsiębiorcy przez uprawniony podmiot. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń de minimis określają co wskazywano już wyżej formę, treść, termin i sposób wydawania takiego zaświadczenia. Uzupełnieniem wskazanych powyżej przepisów w nieuregulowanym przez nich zakresie, są przepisy działu VII kpa - Wydawanie zaświadczeń. Skarżący dokonując oceny charakteru żądanego przez siebie zaświadczenia prezentuje stanowisko, że zaświadczenie, które w przedmiotowej sprawie wydaje jako podmiot uprawniony PFRON jest zaświadczeniem, które wydawane jest obligatoryjnie, zaś zasadność żądania ze względu na charakter zaświadczenia, nie może być badana w żadnym zakresie pod warunkiem złożenia dokumentów o jakich mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. Skarżący twierdzi bowiem, że zaświadczenie to jako wydawane ze względu na to, że wymaga tego przepis prawa jest zaświadczeniem o jakim mowa w treści art. 217.§ 2 pkt 1 kpa zatem nie stosuje się do niego treści art. 218 kpa czyli brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący twierdzi ponadto, że skoro kontrola prawidłowości realizacji przepisów ust. 1 – 4a art. 33 ustawy o rehabilitacji wykonywana jest przez właściwe terenowo urzędy skarbowe, a wynik tej kontroli przybiera formę decyzji badanie zasadności wydatku jest w postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne. Odnosząc się do tej kwestii WSA jest zdania, że jakkolwiek z § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wynika, że warunkiem uznania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, treść tego przepisu wskazuje, że nie jest to zaświadczenie o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Przepis ten kładzie bowiem nacisk na konieczność uzyskania zaświadczenia, co w ocenie Sądu nakłada na przedsiębiorcę konieczność wykazania, że poniósł wydatek kwalifikujący się do uznania go za pomoc de minimis. Tym samym Sąd nie podziela argumentów skargi odnoszących się do charakteru zaświadczenia. Zdaniem Sądu poglądowi temu nie przeczy treść art. 33 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, który to przepis należy odczytywać w całości z uwzględnieniem charakteru organu kontrolnego oraz zakresu wspomnianej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 9 października 2008 r. II SA/Wr 382/08 wskazał, że postępowanie związane z wydaniem zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym o jakim mowa w art. 1 pkt 1 kpa lecz ma charakter administracyjny stanowiąc formę uproszczonego działania administracyjnego. Zdaniem Sądu wyrażonym w tym wyroku, w postępowaniu tym nie prowadzi się w pełni postępowania dowodowego o jakim jest mowa w dziale II kpa, stosując jednak ogólne zasady postępowania określone w kpa. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela ten pogląd w takim znaczeniu, że uznaje, iż postępowanie dowodowe (wyjaśniające) jakkolwiek okrojone musi i może być prowadzone w zakresie niezbędnym do zbadania zgłoszonego żądania. Zdaniem Sądu w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o pomocy de minimis organ zobowiązany do wydania zaświadczenia, jest uprawniony do wyjaśnienia kwestii powiązania zgłoszonego żądania z rodzajem poniesionego wydatku, którego ma dotyczyć zaświadczenie. Odnosząc wspomniane uwagi do rozstrzyganej sprawy należy uznać, że rodzaj wydatku ( wynagrodzenie dla członków komisji rehabilitacyjnej) nie usprawiedliwiał w związku z tym żądania złożenia indywidualnych programów rehabilitacyjnych czy też listy płac, czy umów zlecenia. W aktach zdaniem Sądu znalazły się dokumenty bankowe, w tym przelewy, które dotyczą określonych członków komisji rehabilitacyjnej, wskazują na wysokość należnych im i wypłaconych kwot oraz wskazują z jakiego tytułu je wypłacono. W tym stanie rzeczy należy uznać, że nie doszło do naruszenia treści przepisów wskazywanych w skardze z wyjątkiem art. 11, 12 kpa oraz art. 218 kpa w tym znaczeniu, że brak było podstaw do żądania dodatkowych dokumentów w postępowaniu wyjaśniającym. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.