V SA/Wa 792/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie Zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Powiat W. w piśmie z 22 maja 2017 r. zwrócił się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, z uwagi na fakt, iż dotknięta jest wadami prawnymi, a samo postępowanie w wyniku którego została wydana, przeprowadzono z naruszeniem przepisów prawa, a skalkulowana w jego trakcie kwota nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014, ustalona została w sposób nieprawidłowy. Zdaniem Powiatu niesprawiedliwe byłoby niewstrzymanie wykonania decyzji objętych licznymi naruszeniami prawami. Ponadto wskazał , że w chwili obecnej nie jest w stanie dokonać zwrotu subwencji za 2014 roku, której zwrot kwestionuje, gdyż w Budżecie Powiatu W. na 2017 rok nie zostały przewidziane środki na ten cel i dokonanie zapłaty będzie miało negatywny wpływ na jego realizację. Wyjaśnił, że Powiat uzyskuje dochody prawie wyłącznie z dotacji i subwencji, a dochody własne stanowią zaledwie 13% budżetu. Zasadnicza rola samorządu sprowadza się więc do racjonalnego wydatkowania otrzymanych środków finansowych i zapewnienia realizacji zadań bieżących. Z uwagi na trudną sytuację finansową, zbilansowanie budżetu Powiatu oraz planów finansowych jego jednostek organizacyjnych w sposób umożliwiający jednoczesne zabezpieczenie środków finansowych z przeznaczeniem na realizację decyzji w sposób niestwarzający zagrożenia pogorszenia warunków opieki, kształcenia i wychowania uczniów w szkołach prowadzonych przez Powiat W. nie jest możliwy. W przyjętym budżecie Powiatu niezbędne środki na funkcjonowanie jednostek oświatowych i zadań własnych realizowanych z zakresu oświaty przekraczają przyznaną przez Ministra Finansów wielkość oświatowej subwencji ogólnej. Jego zdaniem w tym stanie rzeczy natychmiastowe wykonanie decyzji skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami finansowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Złożony w niniejszej sprawie wniosek zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. W niniejszej sprawie Powiat został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 337.977,00 zł. Należało zatem stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw, skoro przewyższa ona znacznie wysokość rezerwy ogólnej i celowej na rok 2017. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Powiacie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Środki przewidziane w budżecie mają – zgodnie z nim – zostać wydane na realizację funkcji Powiatu, w tym na realizację celów na rzecz mieszkańców. Wykonanie decyzji może więc spowodować brak środków na realizację działań Powiatu, a w konsekwencji spowodować szkodę nie tylko jednostce samorządu terytorialnego, lecz również mieszkańcom (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, wnioskujący o wstrzymanie Powiat wykazał, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie Powiatu ludności. Konieczne bowiem będzie sięgnięcie przez Powiat do środków zgromadzonych na inne cele, bądź pozyskanie pieniędzy z zewnętrznych źródeł finansowania. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Potrzeba ochrony tymczasowej skarżącego Powiatu przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia