V SA/Wa 794/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów Województwo [...] (dalej jako: "Skarżący" lub "Województwo"), zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek pełnomocnik wskazał, że w budżecie Województwa [...] brak jest aktualnie środków na wywiązanie się przez Skarżącego z obowiązku zwrotu subwencji w tak wysokiej kwocie, która stanowi ok. 3,6 % przekazanej w bieżącym roku Województwu [...] subwencji. Podkreślił przy tym, że od kilku lat kwota przekazywanej subwencji nie pokrywa wydatków ponoszonych przez Samorząd Województwa [...] na zadania związane z prowadzeniem szkół i placówek. Konstrukcja części oświatowej budżetu opiera się o założenie z jednej strony przychodów, z drugiej rozchodów. Dochody pozyskiwane są ze środków pochodzących z subwencji i dotacji, ale aby zrównoważyć wydatki koniecznym jest ich uzupełnienie o inne dochody poza subwencyjne. Rokrocznie skala tego niezbędnego uzupełnienia ulega zwiększeniu. Od kilku już lat subwencja oświatowa przekazywana na prowadzenie szkół i placówek nie pokrywa ich podstawowych wydatków. Wnioskodawca dodał, że w 2018 r. Województwo [...] z dochodów własnych przekazuje kwotę [...] zł na ww. wydatki. Ponadto w 2018 r. Województwo [...] planuje przeznaczyć na inwestycje na cele oświatowe kwotę [...] zł. W tej sytuacji wykonanie decyzji spowoduje konieczność "cięcia" o ponad 1,9 mln i tak już ograniczonych wydatków przeznaczonych na funkcjonowanie jednostek oświatowych w bieżącym roku. W efekcie spowoduje to konieczność drastycznego ograniczenia wydatków rzeczowych w tym pomocy dydaktycznych a nawet wydatków osobowych (zwolnienia pracowników), w konsekwencji zachwianie stabilności funkcjonowania jednostek oświatowych. Z punktu widzenia zarządzania funkcjonowaniem jednostek oświatowych prowadzonych przez Województwo [...] jest to kwota zaburzająca system finasowania tych jednostek, z punktu widzenia funkcjonowania pojedynczej szkoły kwota taka może stanowić w niektórych wypadkach roczny plan finansowy jednostki. Zwrot subwencji, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej generuje ryzyko powstania znaczących szkód majątkowych związanych z realnym negatywnym wpływem obowiązku zwrotu na sytuację finansową Województwa [...], niebezpieczeństwa ograniczenia, czy wręcz zaprzestania realizowania przez Województwo [...] niektórych zadań publicznych, w szczególności w zakresie zadań realizowanych w obszarze edukacji. Autor wniosku jest przekonany, że wykonanie decyzji doprowadzi do trudnych do odwrócenia negatywnych skutków o charakterze społecznym. Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie budżetu Województwa [...] na rok 2018 budżet Województwa [...] jest deficytowy, zwrot kwestionowanej części subwencji będzie skutkował pogłębieniem tego deficytu, co jak wskazano powyżej spowoduje zaniechanie realizacji niektórych zadań Województwa [...]. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Finansów odmówił Województwu [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu wniosek Województwa jest zasadny. Wyjaśnienia pełnomocnika strony skarżacej pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. [...] zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, poniesienie przez Województwo wydatku w wysokości objętej zaskarżoną decyzją, może spowodować problemy z realizacją zadań określonych przepisami ustaw, co może negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Województwie zadań na rzecz ogółu mieszkańców wspólnoty samorządowej, a w perspektywie ograniczenie wykonywania niezbędnych zadań należących do obowiązków województwa. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.