V SA/Wa 795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi S. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z 23 marca 2012 r. wniesionej przez Szpital [...], zwany dalej skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. utrzymująca w mocy następujące decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] lipca 2011 r., z dnia [...] września 2011 r., z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające Szpitalowi [...] wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia do września 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Szpital [...] przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) kolejno za miesiące od stycznia do września 2011 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Ww. decyzjami z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] lipca 2011 r., z dnia [...] września 2011 r., z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całosci i orzeczenie o wypłacie dofinansowania. Zdaniem strony skarżącej organ l instancji nie wziął pod uwagę faktu, że Szpital [...] jest prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i pokrywa koszty działalności i zobowiązania z posiadanych środków i uzyskiwanych dochodów. Strona wyjaśniła, że Narodowy Fundusz Zdrowia dokonując zapłaty wynagrodzenia za wykonane usługi zdrowotne nie wskazuje jaka część należnej Szpitalowi kwoty ma zostać przeznaczona na wynagrodzenia i wskazała, że należności z tytułu wykonania umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych stają się przychodem Szpitala, wynagrodzenia są więc finansowane ze środków własnych Szpitala, a nie ze środków publicznych. Wyłączenie miesięcznego finansowania określone w art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może mieć więc zastosowania do Szpitala [...]. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzj Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a -26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szpital [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: ← przepisów prawa procesowego art. 8, art. 11, ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, ← przepisu prawa materialnego art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób, poprzez błędną interpretację i zmianę jego stosowania, mimo braku podstaw. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej i prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych przepisami art. 51 - 59 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( Dz.U. Nr 112, poz.654), a do 30 czerwca 2011 r. prowadziła działalność na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz.U. z 2007 r. Nr14, poz. 89 ze zm.), na podstawie planu finansowego ustalanego przez kierownika, pokrywając z pozyskanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i regulując zobowiązania. Wyjaśniła, że głównym źródłem przychodów Szpitala jest odpłatne udzielanie świadczeń na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych z Narodowym Funduszem Zdrowia. Podniosła, że stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz.1207 ze zm.) środkami publicznymi są środki finansowe Funduszu, a nie środki finansowe otrzymane przez Szpital od Funduszu tytułem należnego wynagrodzenia za wykonane usługi zdrowotne. Podniosła ponadto, że Szpital został utworzony na podstawie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej , działa na podstawie ustawy stanowiącej podstawę jego utworzenia, zatem zgodnie z treścią art. 10 ust.2 ustawy o finansach publicznych, określone w tej ustawie zasady gospodarki finansowej mają do niego zastosowanie odpowiednie. Zarzuciła również zróżnicowanie dostępu do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych przez publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, uzyskujące przychody na takich samych zasadach określonych w umowach zawieranych z Narodowym Funduszem Zdrowia. Wskazała, że podstawą odmowy przyznania dofinansowania nie jest zmiana przepisu prawa (przepisu art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) lecz niczym nie uzasadniona zmiana sposobu jego wykładni. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.jed. Dz. U. z 2008, Nr 14 poz. 92 ze zm.) r. zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć rozpoznając skargę było ustalenie czy środki przeznaczane przez skarżącego na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący Szpital [...] jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Stosownie do art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej Szpital jest jednostką sektora finansów publicznych. Natomiast stosownie do art 5 ust.1 pkt 1 i 5 tej ustawy środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Z przywołanych przepisów wynika wprost, że wpływy, które Szpital [...] osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług – w tym świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umów cywilnych zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz z innych źródeł są środkami publicznymi. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca są środkami publicznymi. W konsekwencji środki, które strona skarżąca przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Błędnie strona skarżąca wywodzi z treści art.114 ust.1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, że środkami publicznymi są środki finansowe Funduszu, a nie środki otrzymane przez Szpital od Funduszu tytułem wynagrodzenia za wykonane usługi zdrowotne. Przywołany przepis stanowi, że środku finansowe Funduszu są środkami publicznymi. Natomiast charakter środków finansowych publicznych zakładów opieki zdrowotnej został określony wyżej omówionymi przepisami ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż zgodnie z treścią art.10 ust.2 ustawy o finansach publicznych zasady gospodarki finansowej określone w tej ustawie stosuje się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wprost, ale odpowiednio Sąd stwierdza, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena zasad gospodarki prowadzonej przez skarżącego. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zmiana taka nie stanowi naruszenia przepisów art. 8 i 11 k.p.a. ani też naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.