V SA/Wa 796/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej z C na stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 stycznia 2025 r. znak NFZ-DK-TWK-XII.4840.35.2024, DK.TWK-XII.4840.044.2024, 2024.423525.DAMŁ w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej z C. kwotę 4 829 zł (cztery tysiące osiemset dwadzieścia dziewięć złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 stycznia 2025 r., pod poz. 3653. Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej z C. (dalej zwany: "skarżącym" lub "stroną") wniósł skargę na stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego: "Prezesem Funduszu" lub Prezesem NFZ") z 2 stycznia 2025 r. znak NFZ-DK-TWK-XII.4840.35.2024, DK.TWK-XII.4840.044.2024, 2024.423525.DAMŁ w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego Narodowego Funduszu Zdrowia z 28 października 2024 r. nr DK.TWK-XII.4840.044.2024 w sprawie realizacji umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o odrzucenie skargi, argumentując, że zarówno stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, jak i wystąpienie pokontrolne zawierające ustalenia kontroli nie stanowią decyzji administracyjnej ani nie mają charakteru innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego, a w konsekwencji pozostają poza właściwością sądów administracyjnych i nie podlegają ich kontroli. Organ przedstawił swój pogląd w oparciu o orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżący w piśmie z 20 maja 2025 r. (nadanym 21 maja 2025 r.) zakwestionował pogląd Prezesa Zakładu przedstawiony w odpowiedzi na skargę, przyjmując, że niniejszą skargą zostały zaskarżone akty/czynności kontrolne i wynikające z nich skutki/zobowiązania dla skarżącego, w tym finansowe na podstawie przepisów prawa. Wprawdzie strony wiąże umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych w systemie podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie otolaryngologia-hospitalizacja, ale na jej podstawie zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych realizowane jest przez NFZ finansowanie udzielanych przez wnioskodawcę świadczeń. W tym zakresie w ocenie skarżącego roszczenie o zapłatę za udzielane świadczenia – w przypadku ich niesfinansowania – byłyby roszczeniami cywilnoprawnymi. Jednakże niniejszą skargą zostały zaskarżone czynności kontrolne i wynikające z nich skutki/zobowiązania dla skarżącego mające charakter władczy, albowiem organ w sposób kategoryczny stwierdził, że skarżącemu jako świadczeniodawcy przekazano nienależne środki finansowe, wobec czego zobowiązany jest do ich zwrotu. Skarżący zwrócił uwagę, że organ wyegzekwował również nałożoną karę. Ponadto, jak argumentował skarżący, organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie może odstąpić od dochodzenia skutków kontroli również dlatego, iż będąc jednostką finansów publicznych ma obowiązek dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący wyjaśnił, że Prezes NFZ, zarówno w stanowisku z 2 stycznia 2025 r., jak i w wystąpieniu pokontrolnym – z powołaniem się na przepisy prawa – wymaga przedstawienia przez podmiot kontrolowany informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań, co stanowi również o władczym charakterze ww. aktów/czynności. Skarżący zauważył, że Prezes Funduszu powołując się na stosunek umowny łączący strony działa jednokierunkowo: to wyłącznie skarżącemu taka droga ma, jego zdaniem, przysługiwać, natomiast organowi – już nie. Tymczasem Prezes NFZ podejmuje działania o charakterze administracyjnym, a nie cywilnoprawnym. Przy przyjęciu stanowiska organu – przy równości stron umowy cywilnoprawnej – organ powinien również w trybie cywilnoprawnym zatem ustalać i dochodzić swoich roszczeń względem skarżącego, a nie w sposób władczy dokonywać ustaleń i ostatecznie kreować ostateczne decyzje. Zaskarżone akty/czynności cechuje natomiast tryb administracyjny: władcze ustalenie stanu faktycznego sprawy, kategoryczne stwierdzenie istnienie określonych naruszeń po stronie skarżącego, a w wynikach kontroli kreuje zalecenia, obowiązki skarżącego do wykonania, Organ nakłada karę i ją egzekwuje, a stronie nie przysługuje środek zaskarżenia od stanowiska Prezesa NFZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego Sąd ocenia również dopuszczalność skargi w sprawie wystąpienia pokontrolnego. Wobec tego nie zachodziła podstawa prawna do rozdzielenia skarg na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. Skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi nie mogą być kontrole, po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne, a w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, stanowisko Prezesa NFZ wydane w wyniku rozpoznania zastrzeżeń pokontrolnych. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zarówno stanowisko Prezesa Funduszu z 2 stycznia 2025 r. uwzględniające w części zastrzeżenia oraz oddalające zastrzeżenia w pozostałej części, jak również wystąpienie pokontrolne zawierające ustalenia kontroli, nie mają charakteru decyzji ani postanowienia wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego decyzję administracyjną definiuje się jako "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (Por. J. Lang, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 190). Aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć podstawa materialnoprawna dla organu administracji publicznej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym. Organ administracji publicznej może w drodze decyzji konkretyzować uprawnienia lub obowiązki podmiotów tylko wówczas, gdy norma prawa materialnego zezwala mu na podjęcie takiego działania. Oznacza to, że nie można domniemywać decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis ustawy nie przewiduje tej formy rozstrzygnięcia. Nie można zatem wywodzić istnienia decyzji administracyjnej, jeżeli konieczność jej wydania nie wynika z prawa. Obowiązek wydania/podjęcia decyzji administracyjnej, jako władczej formy działania administracji publicznej, musi wynikać wprost z przepisów. Takiego domniemania nie można przyjąć także tylko z tej przyczyny, że dany podmiot (np. Prezes NFZ) jest organem w znaczeniu funkcjonalnym (np. postanowienie NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 937/10, z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1015/08; z 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 149/21). Czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. dopuszcza, zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 Nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986 z. 9-10, poz. 176, s. 381). Akty te nie mają także charakteru innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wystąpieniu pokontrolnym oraz stanowisku Prezesa Funduszu w przedmiocie zastrzeżeń pokontrolnych nie ustala się obowiązków czy uprawnień wynikających z przepisów prawa. W stanowisku na skutek zgłoszonych zastrzeżeń Prezes NFZ odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń jako niezasadnych, wskazuje na określony w wystąpieniu pokontrolnym stan faktyczny i przyjęte skutki finansowe w postaci naliczonej kary umownej. W niniejszej sprawie kontrola została wszczęta na podstawie art. 61a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach" lub "u.ś.o.z."), który przewiduje, że Prezes Funduszu może przeprowadzić kontrolę realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: 1) organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a także z wymaganiami określonymi w tej umowie; 3) zasadności wyboru leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych, stosowanych w profilaktyce, leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych; 4) przestrzegania zasad wystawiania recept; 5) posiadania uprawnień do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez osoby wykonujące zawody medyczne; 6) wykonywania obowiązków nałożonych na świadczeniodawcę związanych z realizacją tej umowy w zakresie innym niż określony w pkt 1-5. W dziale VI u.ś.o.z. zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" zamieszczono regulacje dotyczące samej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wynika z nich między innymi, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c (zob. art. 132 ust. 1 u.ś.o.z.). Samo zawarcie umowy, a więc nawiązanie stosunku prawnego odbywa się na zasadzie dobrowolności w tym sensie, że podmiot wykonujący działalność leczniczą na rynku nie ma obowiązku zawarcia takiej umowy, zaś wobec podmiotu, który decyduje się ubiegać o kontrakt z Funduszem nie jest wydawany akt o charakterze władczym, który nakazywałby podporządkowanie się stronie i wykonywanie określonych świadczeń. Przesądza o tym między innymi art. 132 ust. 2 u.ś.o.z., który stanowi, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI. A zatem podmiot wykonujący działalność leczniczą sam może zdecydować w jaki sposób chce zapewnić sobie pacjentów, przy czym decydując się na współpracę z NFZ powinien mieć świadomość zarówno specyficznego trybu prowadzącego do zawarcia umowy, jak również jej treści, a także uprawnień Funduszu związanych z realizacją umowy, w tym uprawnień kontrolnych. Z drugiej strony, pomimo licznych regulacji odnoszących się do procesu zawarcia i wykonywania umowy, ustawodawca przyjął, że zasadą jest to, iż do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 155 ust. 1 u.ś.o.z.). A zatem umowa z Funduszem co do zasady nie ma charakteru administracyjnoprawnego (publicznoprawnego), lecz cywilnoprawny (prywatnoprawny). Nie oznacza to jednak automatycznego wyłączenia umów z Funduszem i następstw związanych z ich wykonywaniem spod kognicji sądów administracyjnych, gdyż ustawodawca w art. 155 ust. 1 in fine u.ś.o.z. wprost dopuszcza istnienie odstępstw. W przypadku wystąpienia pokontrolnego, którego dotyczy niniejsza sprawa, kluczowe znaczenie ma art. 61s u.ś.o.z. Przepis ten stanowi, że jest to dokument, w którym zamieszcza się ustalenia kontroli (ust. 1), w szczególności: 1) zwięzły opis ustalonego stanu faktycznego, w tym nieprawidłowości i ich zakres, a także ocenę; 2) zalecenia pokontrolne, jeżeli zostały sformułowane; 3) sankcje: a) zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy lub zgodnie z przepisami ustawy o refundacji, b) polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych; 4) informacje o wystąpieniu o nałożenie innych przewidzianych prawem sankcji; 5) pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń (ust. 2). Wystąpienie pokontrolne podpisuje kontroler przeprowadzający kontrolę (ust. 3), a dokument ten doręcza się kierownikowi podmiotu kontrolowanego (ust. 4). Zgodnie z art. 61t u.ś.o.z. kierownikowi podmiotu kontrolowanego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Zastrzeżenia wnosi się do Prezesa Funduszu za pośrednictwem komórki organizacyjnej Funduszu, która przeprowadziła kontrolę (ust. 1). Prezes Funduszu odmawia przyjęcia zastrzeżeń, jeżeli zostały one zgłoszone przez osobę nieuprawnioną lub po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, o czym informuje zgłaszającego (ust. 2). Prezes Funduszu, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, rozpatruje zastrzeżenia w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania (ust. 3). Podmiot kontrolowany jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń, od dnia otrzymania stanowiska o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego, poinformować Prezesa Funduszu o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań (ust. 4). W tym stanie rzeczy zasadne jest stwierdzenie, że żaden przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego, jak również stanowiska organu w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń. Ustawodawca wskazuje natomiast expressis verbis, że niezależnie od wystąpienia pokontrolnego może zostać wydana decyzja administracyjna w zakresie sankcji, o których mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b, a więc sankcji polegających na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie bowiem z art. 61s ust. 5 u.ś.o.z. Prezes Funduszu określa, w drodze decyzji administracyjnej, wysokość zwrotu środków publicznych, o którym mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b, w przypadku: 1) nieuzasadnionej odmowy udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność; 3) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu; 4) przedstawienia przez świadczeniodawcę danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których Fundusz dokonał rozliczeń ze świadczeniodawcą; 5) niewykonania przez świadczeniodawcę w terminie zaleceń pokontrolnych. Zgodnie z art. 61s ust. 6 u.ś.o.z. decyzja, o której mowa w art. 61s ust. 5, jest ostateczna, a świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Kognicji sądów administracyjnych podlega zatem decyzja administracyjna w zakresie sankcji. Kontroli sądów administracyjnych nie podlega natomiast samo wystąpienie pokontrolne, które może być zakwestionowane na podstawie art. 61t u.ś.o.z. w drodze zgłoszenia zastrzeżeń, co do których stanowisko zajmuje Prezes NFZ. Do stanowiska Prezesa NFZ nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie przewidział również, aby przysługiwała od niego skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 13 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 482/22 oraz postanowienie NSA z 31 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1392/22). Reasumując, kontrole – po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne – a w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, stanowisko Prezesa NFZ, stosownie do art. 61a ust. 1 u.ś.o.z., dotyczą realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są więc decyzją administracyjną lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego. Stosunek łączący strony w spornej sprawie ma charakter cywilnoprawny, a samo postępowanie kontrolne będące następstwem tej umowy nie jest indywidualnym, publicznoprawnym aktem władczym o charakterze zewnętrznym, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w stosunku do konkretnego adresata w indywidualnej sprawie, lecz stanowi kontrolę prawidłowości wykonywania umowy. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska skarżącego, w tym przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych, bowiem dotyczą one innego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – w punkcie 1 sentencji. Stosownie zaś do treści przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W myśl § 2 cyt. przepisu postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Mając to ma uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, jak w punkcie 2 sentencji.