V SA/Wa 797/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Protokolant: referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. działającej w imieniu własnym i małoletniego R. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. skargę oddala Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) z [...] stycznia 2010 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 23 lipca 2009 r. Z. S. wystąpiła o nadanie statusu uchodźcy dla siebie i swojego syna R. S. We wniosku wskazała – jako przyczynę ubiegania się o status uchodźcy – obawę o życie swoje i swojego dziecka, której przyczyną były represje w stosunku do męża. Cudzoziemka oświadczyła, iż jacyś ludzie poszukujący męża pocięli jej prawą dłoń, dlatego zdecydowała się na opuszczenie wraz z synem kraju pochodzenia. Decyzją z [...] września 2009 r. o numerze [...] Szef Urzędu postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek będący przedmiotem rozpoznania w postępowaniu jest piątym wnioskiem cudzoziemki o nadanie statusu uchodźcy i został złożony po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy, wydanej przez Radę w dniu [...] czerwca 2005 r. (numer [...]). Analiza danych zawartych we wniosku wskazuje, że jest on oparty na tych samych podstawach co poprzedni, w związku z czym należało uznać go za niedopuszczalny, stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 1176 ze zm.) oraz umorzyć postępowanie administracyjne. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania strony, decyzją z [...] stycznia 2010 r. o numerze [...], Rada utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu. Przyjmując ustalony w sprawie stan faktyczny, Rada zaakceptowała stanowisko organu pierwszej instancji, iż postępowanie winno zostać umorzone, bowiem wniosek jest niedopuszczalny z uwagi na stwierdzenie, że jest on oparty na tych samych przesłankach, które były rozpatrywane we wcześniejszych postępowaniach. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż decyzja Rady z [...] lipca 2005 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Osób Represjonowanych (dalej: Prezes Urzędu) z [...] czerwca 2005 r. o odmowie nadania Z. S. statusu uchodźcy, jest decyzją ostateczną i mogła być zweryfikowana wyłącznie poprzez zaskarżenie jej do sądu administracyjnego, bądź poprzez podjęcie postępowania w trybach szczególnych przewidzianych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Mając na uwadze powyższe Rada podniosła, że organ administracji, który stwierdzi istnienie przesłanek, o których mowa w art. 40 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest zobligowany do umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cudzoziemka sformułowała zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 40 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wraz z wejściem w życie noweli ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 maja 2008 r. (Dz. U. 2008 nr 70 poz. 416) cudzoziemcy uzyskali możliwość ubiegania się o nową formę ochrony – tj. o ochronę uzupełniającą. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy stanowi, że wniosek o nadanie statusu uchodźcy rozpatruje się równocześnie jako wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej. Decyzja Rady z dnia [...] lipca 2005 r. zapadła w odmiennym niż obecnie stanie prawnym oraz faktycznym. Zdaniem skarżącej, jej obecny wniosek powinien być rozpatrywany jako wniosek złożony na podstawie nowych okoliczności prawnych i faktycznych, bowiem pomiędzy sprawą, której dotyczy zaskarżana decyzja oraz sprawą zakończoną decyzją ostateczną z [...] lipca 2005 r. nie zachodzi tożsamość. Zatem organ nie mógł w tym przypadku umorzyć postępowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zaprezentowała dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych z wniosków składanych przez cudzoziemkę od grudnia 2004 r. Z. S. – obywatelka [...] deklarująca narodowość [...] – złożyła pierwszy wniosek o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 20 grudnia 2004 r. Decyzją z [...] czerwca 2005 r. Prezes Urzędu postanowił odmówić wnioskodawczyni nadania statusu uchodźcy oraz nakazał opuszczenie terytorium RP. Od tej decyzji cudzoziemka złożyła odwołanie do Rady, która po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ([...]) utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 16 lutego 2006 r. cudzoziemka złożyła drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Prezes Urzędu uznając, iż w sprawie została już wcześniej wydana decyzja ostateczna, a przedstawione okoliczności nie dają podstaw do wydania nowej merytorycznej decyzji, umorzył postępowanie w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rady z dnia [...] września 2006 r. W dniu 13 listopada 2006 r. Z. S. złożyła trzeci wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Prezes Urzędu po raz kolejny uznając, iż w sprawie została już wydana decyzja ostateczna, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Rada utrzymała w mocy decyzję pierwszej instancji. Czwarty wniosek cudzoziemka złożyła w dniu 27 kwietnia 2007 r. Szef Urzędu decyzją z dnia [...] października 2007 r. umorzył postępowanie również i w tej sprawie. Decyzję tę Rada utrzymała w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kolejny wniosek (piąty) strona złożyła w dniu 9 maja 2008 r. Postępowanie w sprawie wniosku zostało również umorzone decyzją Szefa Urzędu z dnia [...] października 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Rady z [...] maja 2009 r. Wniosek z 23 lipca 2009 r. wszczynający postępowanie w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi jest zatem szóstym wnioskiem cudzoziemki o nadanie statusu uchodźcy. W ocenie Rady wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, zaś nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że złożenie kolejnego wniosku opartego na dokładnie tych samych podstawach musi prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia tylko dlatego, że w międzyczasie nastąpiła zmiana prawa. Zdaniem organu decydujące znaczenie ma w tym przypadku tożsamość strony i okoliczności faktycznych oraz zakres żądania. Rada dodała również, że nie jest tak, iż organ odmawia stronie w ogóle prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia w przypadku złożenia kolejnego wniosku, jednakże merytoryczne rozpoznanie może nastąpić jedynie wówczas, gdy sprawa będzie "nowa" w rozumieniu przepisów k.p.a., tzn. gdyby nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej, zaś owe "nowe okoliczności" będą wskazane w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. W myśl art. 40 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wniosek jest niedopuszczalny, gdy: 1) wnioskodawca uzyskał status uchodźcy w innym państwie członkowskim; 2) po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach; 3) małżonek, który uprzednio wyraził zgodę na złożenie wniosku przez wnioskodawcę w jego imieniu, złożył odrębny wniosek, podczas gdy nie zachodzą okoliczności dotyczące tego małżonka uzasadniające taki wniosek. Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezesa Urzędu z [...] czerwca 2005 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Rady z [...] lipca 2005 r. odmówiono skarżącej nadania statusu uchodźcy i nakazano opuszczenie terytorium Polski wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Wydanie tej decyzji było następstwem złożenia przez Z. S. wniosku o nadanie statusu uchodźcy z 20 grudnia 2004 r. W toku postępowania organy ustaliły, iż cudzoziemka po odejściu męża obawiała się o bezpieczeństwo swoje i syna w kraju pochodzenia. W czasie składania zeznań wyraziła przypuszczenie, że być może mąż został porwany przez [...]. Męża nie szukała oficjalnie ani nie zawiadomiła władz o jego zaginięciu, bowiem nie uzyskała na takie postępowanie zgody rady starszych. Będąc już w Polsce obejrzała w telewizji pożar domu w C. (granica [...]) i oświadczyła, że rozpoznaje dom swoich krewnych, co wzmocniło jej obawy o bezpieczeństwo. W ocenie Rady, zasadniczym motywem wyjazdu cudzoziemki z D. była wola uniknięcia skutków życia w kraju pochodzenia, w odczuciu strony niebezpiecznym, a przede wszystkim by jej syn mógł chodzić do szkoły oraz aby mu nie groziło niebezpieczeństwo. Na decyzję Rady cudzoziemka nie złożyła skargi do sądu administracyjnego, wobec czego stała się ona prawomocna. We wniosku będącym przedmiotem niniejszego postępowania skarżąca podała, iż wyjechała aby ratować życie nie tylko swoje ale przede wszystkim dziecka. Wskazała, iż jacyś ludzie przychodzili do niej i szukali męża, zaś w 1998 r. pocięto jej prawą rękę. Skarżąca oświadczyła, iż później było już tylko gorzej i zdecydowała się na wyjazd z synkiem. Podniosła we wniosku, iż chce aby jej syn mieszkał w spokojnym kraju, nie może wrócić do kraju pochodzenia, bowiem jest tam niebezpiecznie i mogą przepaść bez wieści. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stanowisko organów administracyjnych oparte na treści przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jest w ocenie Sądu w pełni uzasadnione. Zauważyć należy, iż wskazane przez stronę podstawy ubiegania się o nadanie statusu uchodźcy są tożsame i opierają się na subiektywnej obawie o bezpieczeństwo rodziny, związanej w ocenie wnioskującej strony ze zniknięciem jej męża. Podkreślić należy, iż zadaniem organów rozpatrujących kolejny wniosek cudzoziemki, złożony po zakończeniu wcześniejszego postępowania (w takim samym przedmiocie) decyzją o odmowie nadawania statusu uchodźcy, jest w pierwszej kolejności analiza wszystkich twierdzeń i dowodów jakie przedstawiła skarżąca pod kątem ewentualnej zmiany okoliczności sprawy, tj. zbadanie czy pojawiły się takie dowody, które mogłyby stanowić pozytywna przesłankę do nadania status uchodźcy. Zatem wobec stwierdzenia, że strona ponowie powołuje się na te same zdarzenia, nie przedstawiając jednocześnie nowych dowodów jakie mogłyby uprawdopodobniać ziszczenie się przesłanek pozytywnych, obowiązkiem organu jest zastosowanie przepisu jaki legł u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 32 ust. 3 i 4 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wszczętej na skutek wniesienia kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy jest uzasadnione w sytuacji, gdy po wstępnym rozpatrzeniu tego wniosku zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub informacje, znacznie zwiększające prawdopodobieństwo spełnienia przez wnioskodawcę warunków statusu uchodźcy. Mając zatem na uwadze, iż kolejny wniosek skarżącej nie został oparty na jakiejkolwiek podstawie wskazującej na możliwość wystąpienia obawy przed prześladowaniem z powodów wskazanych w Konwencji Genewskiej uznać należy, iż słusznie organ zastosował się do regulacji określonej treścią przepisu art. 40 ust. 1 ustawy, tj. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Dodatkowo stwierdzić należy, iż skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż w przypadku powrotu do kraju pochodzenia mogłaby być narażona na prześladowanie, czy też represje. W związku z tym zmiana decyzji w przedmiocie zgody na pobyt tolerowany również nie mogła mieć miejsca. Sąd zauważa, iż przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, a obie decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu zawierają uzasadnienia spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie doparzył się też innych uchybień ze strony organów orzekających, w tym dotyczących naruszenia wskazanych w skardze zasad postępowania administracyjnego. Sprawa, zdaniem Sądu, została przeanalizowana w stopniu wystarczającym do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają także podniesione w skardze zarzuty w zakresie odmiennej interpretacji przedmiotowych przepisów prawa, które w opinii strony winny skutkować ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy na podstawie nowego stanu prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądów wyrażonych w przywołanych w skardze wcześniejszych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wobec czego uznaje tak sformułowany zarzut za bezzasadny. Zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w przypadku gdy wnioskodawcy lub osobie, w imieniu której wnioskodawca występuje, odmawia się nadania statusu uchodźcy, w decyzji orzeka się ponadto o udzieleniu: ochrony uzupełniającej z przyczyn, o których mowa w art. 15, jeżeli nie sprzeciwiają się temu okoliczności określone w art. 20, albo zgody na pobyt tolerowany. W pełni uzasadnionym było zatem uznanie przez organ administracyjny, iż wobec braku rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy (umorzono bowiem postępowanie), nie było żadnych podstaw do rozstrzygania w zakresie ochrony uzupełniającej czy w przedmiocie pobytu tolerowanego. Wskazać także należy, iż błędne jest stanowisko skarżącej jakoby z racji złożenia kolejnego wniosku opartego na tych samych podstawach musi dojść w sprawie do merytorycznego rozstrzygnięcia tylko dlatego, że w międzyczasie nastąpiła przedmiotowa zmiana prawa. W sytuacji takiej nadal mamy bowiem do czynienia z tożsamością strony, okoliczności faktycznych i żądań strony. Nadto nie można uznać, że organ pozbawia stronę prawa do merytorycznego rozpoznania nowej sprawy, bowiem sprawa jest nowa w rozumieniu k.p.a., tylko wtedy gdy nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej. Konkludując podnieść trzeba, iż przepisy obowiązujące w dacie wydania skarżonego rozstrzygnięcia, w tym także Dyrektywy Rady 2005/85/WE, nie wprowadzały zakazu składania przez cudzoziemca kolejnych wniosków o nadanie statusu uchodźcy. Jednakże rozpatrzenie takiego kolejnego wniosku musiało być zgodne z obowiązującymi regułami procesowymi. W Dyrektywie przewidziano zaś, iż kolejny wniosek najpierw podlega wstępnemu badaniu i winien zawierać nowe elementy, aby mógł być dalej rozpatrywany. Wydając skarżoną decyzję organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny formalnej kolejnego wniosku cudzoziemki. W świetle przedstawionych przez wnioskodawczynię okoliczności nie dawały one jednak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania. Stąd umorzenie postępowania wszczętego tym żądaniem było jak najbardziej uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciach organów administracji, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.