V SA/Wa 797/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant: specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w K. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Wnioskiem złożonym dnia ... kwietnia 2012 r. w Wojewódzkim Urzędzie Pracy (WUP) w P., pełniącym funkcję Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) J. sp. z o.o. wystąpiła o dofinansowanie projektu "..." w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działania 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałania 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Wniosek przeszedł pozytywnie ocenę merytoryczną, uzyskał łącznie 111,5 punktu, jednak z uwagi na niewystarczający potencjał finansowy projektodawcy niezbędny do realizacji wszystkich złożonych przez wnioskodawcę projektów został negatywnie zaopiniowany i nie otrzymał dofinansowania, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem IOK z dnia ... listopada 2012 r. W piśmie wskazano, że z przeprowadzonej analizy wynika, że potencjał finansowy projektodawcy wynosi ... zł, wydatki zaplanowane na projekty które spełniły wymogi do uzyskania dofinansowania w konkursie wynoszą ... zł, a więc potencjał finansowy projektodawcy jest niewystarczający w związku z czym istnieje ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w trakcie realizacji projektu. Nie zgadzając się powyższą oceną skarżąca Spółka złożyła protest do IOK, odnosząc się do dwóch aspektów: merytorycznego oraz formalnego. Odnosząc się do aspektu merytorycznego Spółka poinformowała, że w chwili konstruowania projektu nie miała zatwierdzonego sprawozdania finansowego za 2011 r., więc posłużyła się kwotą obrotów za ostatni zamknięty rok obrotowy w wysokości ... zł, czyli za rok 2010. Natomiast w 2011 r. jej obroty wyniosły ... zł, a więc potencjał finansowy jest wystarczający również w odniesieniu do obu projektów łącznie. Odnosząc się do aspektu formalnego podniosła, że kryterium formalne, na które powołuje się Instytucja Pośrednicząca brzmi "roczny obrót projektodawcy (...) jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie", więc nie wskazuje, że ocena potencjału wnioskodawcy dokonywana jest łącznie dla wszystkich projektów. Dokumentacja konkursowa nie wspomina o takim sposobie weryfikacji kryterium, przez co wprowadza w błąd projektodawców, którzy nie wiedząc o takim postępowaniu nie mogą odpowiednio zareagować, składając np. jeden projekt a nie dwa. Protest nie został on uwzględniony, o czym Spółka została poinformowana pismem Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia ... stycznia 2013 r. W uzasadnieniu pisma wskazano, że zgodnie z "Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL", rozdziałem 6 Wybór projektów (procedura konkursowa), punktem 6.11 podpunktem 9 lista rankingowa wraz z zatwierdzonym przez przewodniczącego KOP protokołem z prac KOP lub z wyciągiem z protokołu przedkładana jest niezwłocznie do zatwierdzenia właściwemu organowi lub jego upoważnionemu przedstawicielowi, który zatwierdza listę w terminie 5 dni. Po zatwierdzeniu listy rankingowej, organ lub osoba zatwierdzająca listę rankingową wniosków może zadecydować o nieprzyznaniu dofinansowania danemu projektodawcy w przypadku zaistnienia nowych, nieznanych osobie oceniającej na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu okoliczności uzasadniających podjęcie takiej decyzji. Jedną ze wskazanych okoliczności jest "brak wystarczającego potencjału finansowego i/lub kadrowego danego projektodawcy (zgodnie z kryteriami wyboru projektów zawartymi w dokumentacji konkursowej) niezbędnego do realizacji wszystkich złożonych przez tego projektodawcę projektów, które uzyskały dofinansowanie." WUP wyjaśnił, że projektodawcy przyznano środki na realizację innego projektu w ramach tego konkursu, w ramach którego to projektu roczne wydatki będą poniesione w kwocie ... zł, a więc najwyższe wydatki zaplanowane w dwóch projektach wynoszą łącznie ...zł, a zatem są wyższe od potencjału wnioskodawcy wykazanego w złożonych wnioskach. Następnie zgodnie z obowiązującą procedurą, Skarżąca pismem z dnia ... stycznia 2013 r. złożyła odwołanie do Instytucji Zarządzającej tj. Ministra Rozwoju Regionalnego, zarzucając iż z dokumentacji konkursowej nie wynika, że oceny potencjału firm można dokonywać sumując budżety obu złożonych projektów i odnosząc uzyskaną sumę do podanych we wniosku przychodów. Spółka podniosła, że jej obroty w 2012 r. wyniosły ... zł., a więc posiada i posiadała w chwili składania wniosku potencjał do realizacji obu projektów. W chwili składania wniosku nie miała zatwierdzonego sprawozdania finansowego za 2011 r. i dlatego podała wysokość obrotów za 2010 r. Pismem z dnia ... lutego 2013 r. Minister Rozwoju Regionalnego (MRR) poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu odwołania. W uzasadnieniu pisma MRR wyjaśnił, że decyzja IOK została podjęta w oparciu o postanowienia Zasad dokonywania wyboru projektów wchodzących w skład Systemu Realizacji (SR) PO KL, które upoważniają do zweryfikowania, po dokonaniu oceny merytorycznej a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie , czy wnioskodawca posiada potencjał finansowy i kadrowy gwarantujący prawidłową realizację wszystkich projektów, które spełniły wymagania do uzyskania dofinansowania w danym konkursie. Do zbadania potencjału wnioskodawcy na tym etapie oceny posłużono się metodą szacowania analogiczną do przyjętej w ramach oceny wniosku na etapie oceny formalnej. MRR stwierdził również, że sprawozdanie finansowe za 2011 r. nie mogło być podstawą oceny potencjału wnioskodawcy, ponieważ w treści wniosku wskazano obrót za 2010 r. Na powyższą informację strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Urząd Pracy w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania Skarżąca zarzuciła, że zarówno WUP w P. jak i Minister Rozwoju Regionalnego dokonali niezgodnego z dokumentacją konkursową zsumowania wartości dwóch wniosków złożonych przez projektodawcę w ramach jednego konkursu. Podniosła, że Dokumentacja Konkursowa to dokument najbardziej szczegółowy dla danego konkursu, a dokument Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z 1 stycznia 2012 r. ma charakter dokumentu ogólnego w stosunku do Dokumentacji Konkursowej, dlatego należy stosować konkretne regulacje z Dokumentacji Konkursowej, a jeżeli dana kwestia nie jest uregulowana w tym dokumencie inne ogólne dokumenty, np. Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL. Wskazała również, że gdyby w konkursie miała obowiązywać zasada sumowania wartości wniosków to zostałaby wprost zapisania w Dokumentacji Konkursowej. Wobec braku takiego zapisu postępowanie takie w trakcie końcowego etapu oceny wniosków było niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę MRR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w §2 , natomiast §3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t.Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz.712 ze zm.), zwanej dalej z.p.p.r. stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżąca Spółka złożyła skargę do Sądu w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyła doń wymaganą dokumentację oraz uiściła wymagany wpis sądowy. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Z tego też względu, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do art. 30 c ust. 3 z.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż w rozpoznanej sprawie zasady przeprowadzenia konkursu oraz kryteria wyboru projektów zostały określone między innymi w dokumencie zatytułowanym "Dokumentacja konkursowa". W punkcie 1.2 Dokumentacji konkursowej wymienione zostały akty prawne i dokumenty programowe mające zastosowanie w konkursie, w tym w punkcie 1.2.9 wymieniono "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" z dnia 1 stycznia 2012 r." W rozdziale 6 "Wybór projektów (procedura konkursowa)", punkt 6.11, podpunkt 9 "Zasad dokonywania wyboru projektów" znajduje się zapis, zgodnie z którym po zatwierdzeniu listy rankingowej organ lub osoba zatwierdzająca listę rankingową wniosków może zdecydować o nieprzyznaniu dofinansowania danemu projektodawcy w przypadku zaistnienia nowych, nieznanych osobie oceniającej na etapie oceny wniosku o dofinansowanie okoliczności uzasadniających podjęcie takiej decyzji, m.in. w przypadku stwierdzenia braku wystarczającego potencjału finansowego i/lub kadrowego danego projektodawcy (zgodnie z kryteriami wyboru projektów zawartymi w dokumentacji konkursowej) niezbędnego do realizacji wszystkich złożonych przez tego projektodawcę projektów, które uzyskały dofinansowanie. Jest w sprawie niesporne, że skarżąca Spółka złożyła w konkursie dwa projekty, oba uzyskały pozytywną ocenę, jednemu z projektów dofinansowanie przyznano, natomiast projektowi, będącemu przedmiotem oceny w tym postępowaniu dofinansowania odmówiono, powołując się na fakt niewystarczającego potencjału finansowego projektodawcy niezbędnego do realizacji wszystkich złożonych przez niego projektów. Niesporne jest również, że analizy potencjału finansowego Spółki dokonano na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu, gdzie strona wskazała obroty firmy za ostatni zamknięty rok obrotowy, czyli rok 2010r. Obroty te wynosiły ... zł, a wydatki obu wniosków o dofinansowanie miały wynieść w 2013 r. ... zł. Potencjał finansowy Spółki był wystarczający dla realizacji każdego projektów, nie był natomiast wystarczający dla realizacji obu projektów. Skarżąca zarzuciła, że w w Dokumentacji Konkursowej brak było podstawy do sumowania wartości wszystkich projektów i porównywania jej z wielkością obrotów wnioskodawcy, a więc takie postępowanie było niedopuszczalne. Skarżąca podniosła, że Dokumentacja Konkursowa jest dokumentem najbardziej szczegółowym dla Konkursu i należy stosować regulacje z tego dokumentu, a dopiero w braku regulacji w tym dokumencie, należy stosować inne wymienione w punkcie 1.2 Dokumentacji Konkursowej przepisy czy dokumenty programowe. W ocenie skarżącej dokument "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL" zawiera przepisy ogólne w stosunku do Dokumentacji Konkursowej należy więc stosować przepisy szczegółowe zgodnie z zasadą Lex specialis derogat legi generali. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej co do wzajemnego stosunku regulacji zawartych w Dokumentacji Konkursowej i Zasadach dokonywania wyboru projektów. W ocenie Sądu żadnemu z tych dokumentów nie można przypisać waloru przepisu ogólnego lub szczegółowego, obie regulacje wzajemnie się uzupełniają. Instytucje oceniające projekt miały obowiązek stosowania wszystkich przepisów mających zastosowanie do danego konkursu, a więc i przywołanego wyżej przepisu rozdziału 6, punkt 6.11 podpunkt 9 Zasad dokonywania wyboru projektów i w związku z tym dokonać oceny czy potencjał finansowy Spółki jest wystarczający do realizacji obu zgłoszonych w konkursie i pozytywnie ocenionych projektów. Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania okoliczności, iż Spółka posiada aktualnie potencjał finansowy wystarczający dla realizacji obu zgłoszonych projektów, co potwierdza jej bilans za 2011 r., Sąd wyjaśnia, że ocena projektu dokonywana jest na podstawie złożonego przez stronę wniosku. Fakt podania we wniosku danych z zatwierdzonego sprawozdania finansowego za 2010 r., a nie sprawozdania za korzystniejszy 2011 r. obligowało instytucje oceniające zgłoszone projekty do dokonania oceny na podstawie danych wynikających ze sprawozdania finansowego za 2010 r., bez względu na to jakie okoliczności spowodowały wskazanie właśnie tych danych. Odnosząc się do zarzutu, że ponieważ kryterium zostało sformułowane "obrót powinien być równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie", a nie we wszystkich złożonych projektach, to brak jest podstaw do oceny potencjału finansowego projektodawcy w odniesieniu do obu zgłoszonych projektów łącznie, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Wyżej cytowany zapis punktu 6.11.9 Zasad dokonywania wyboru projektów, przy ocenie potencjału finansowego do realizacji wszystkich złożonych projektów odsyła do kryteriów wyboru projektów zawartych w Dokumentacji konkursowej, co musi być odczytywane jako obowiązek oceny potencjału finansowego projektodawcy w odniesieniu do możliwości wykonania wszystkich projektów, a nie jednego z projektów. Inna interpretacja tego zapisu byłaby nielogiczna. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził, aby ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oddalił skargę.