V SA/Wa 806/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), , Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej: Skarżącą), będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.), wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości P., gmina O., woj. [...], będącej własnością B. L. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy O. zaświadczeniem ww. działki znajdują się na terenach lasów istniejących i obszarach potencjalnych dolesień, na terenach obszarów zabudowanych lub terenach wymagających sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oświadczył ponadto, że przedmiotowe nieruchomości w perspektywie kilku do kilkunastu lat zostaną przeznaczone na potrzeby G. S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego niezbędnego G. do produkcji cementu lub utworzenia strefy ochronnej związanej z terenem [...]. Do czasu rozpoczęcia przygotowań do wydobycia przedmiotowe grunty będą wykorzystywane przez wnioskodawcę A. Sp. z o.o., czyli spółkę zależną G. S.A., do celów rolniczych. A. Sp. z o.o. prowadzi bowiem szeroko pojętą działalność rolniczą ukierunkowana na produkcję [...], która będzie wykorzystywana jako biopaliwo przez grupę O. S.A. Aktualnie wnioskodawca gospodaruje na gruntach o powierzchni [...] ha, z czego pod uprawę wierzby energetycznej przeznacza [...] ha. Na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zajęcie stanowiska w przedstawionej wyżej kwestii, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej: Ministrem Rolnictwa) postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zgłosił sprzeciw na nabycie przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż ww. nieruchomości zostały sklasyfikowane jako grunty orne klasy IIIb, IVa, IVb, Vi VI oraz lasy klasy V i VI. Minister stwierdził, że wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą ukierunkowana na produkcję [...], która zostanie wykorzystana jako biopaliwo przez G. S.A. Nabywana nieruchomość początkowo będzie wykorzystywana do produkcji [...], lecz w dalszej perspektywie zostanie odsprzedana lub wydzierżawiona G. S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego, lub utworzenia strefy ochronnej związanej z terenem [...]. Wobec powyższego Minister uznał, że wnioskodawca zamierza obracać gruntami odsprzedając je innym podmiotom. Ponadto Minister Rolnictwa zauważył, że wnioskodawca gospodaruje już na gruntach o powierzchni [...] ha i z tego względu kierując się względami społecznymi sprzeciwił się nabyciu nieruchomości przez wnioskodawcę, ponieważ byłoby to sprzeczne z interesem rolnictwa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] maja 2007 r. nr [...], Minister Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że wnioskodawca nie przedstawił, żadnych nowych okoliczności, mogących stanowić podstawę do zmiany stanowiska. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 231/08 uchylił postanowienie z [...] maja 2007 r. Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa interesu społecznego i słusznego interesu strony. W zaskarżonym postanowieniu brak jest odpowiedzi organu na argumenty wnioskodawcy, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości wskazanych we wniosku nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy, prowadzenie wydobycia kamienia wapiennego przez G. S.A. na terenie nieruchomości okaże się konieczne, lub G. S.A. poszerzy obecnie posiadaną strefę ochronną, co i tak nie będzie rodziło konieczności zaniechania prowadzenia uprawy [...]. Minister Rolnictwa nie ustosunkował się również do podniesionej okoliczności, iż amortyzacja kosztów finansowych uprawy [...] jest rozłożona na wiele lat, co związane jest z 25-letnim okresem takiej uprawy. Nie zbadał również, czy działki o zakup których ubiega się wnioskodawca leżą obok siebie. Ponadto organ nie zajął stanowiska odnośnie pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez wnioskodawcę, w związku z czym nie wiadomo, czy ta opinia została wzięta w ogóle przez organ pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. Dlatego też Sąd uznał, iż Minister Rolnictwa orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a. Minister Rolnictwa po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z [...] marca 2009 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że Skarżąca gospodaruje już na gruntach o powierzchni [...] ha, z tego względu kierując się celami określonymi w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), zakładającymi konieczność poprawy struktury agrarnej oraz przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, uznał za uzasadnione wniesieniu sprzeciwu w tej sprawie. Skarżąca posiadając już bowiem [...] ha nabywa kolejne grunty tworząc areał wielokrotnie przewyższający średnią powierzchnię gospodarstwa w tym rejonie, która wynosi [...]ha. Wskazał, że z wyjaśnień Skarżącej wynika, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy prowadzenie wydobycie kamienia wapiennego okaże się konieczne. Dlatego też, mając na uwadze dyspozycje art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, powierzchnia nieruchomości nabywanych na cele działalności gospodarczej lub rolniczej nie jest uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Zdaniem organu Skarżąca nabywa grunty rolne, które użytkuje rolniczo do czasu przyszłego przeniesienia ich własności na rzecz G. Jednakże brak jest obecnie rzeczywistej potrzeby ich nabycia, G. ma do tych nieruchomości ewentualne plany ale nie są one sprecyzowane, odnoszą się do bliżej nieokreślonej przyszłości, dlatego też Minister Rolnictwa sprzeciwił się wydaniu zezwolenia na ich nabycie przez Skarżącą, ponieważ byłoby to sprzeczne z interesem rolnictwa. Ponadto Minister Rolnictwa wskazał, że wprawdzie Burmistrz Miasta i Gminy O. oraz [...] Izba Rolnicza pozytywnie ocenili zamiar nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarżącą, to jednak opinia ta nie ma mocy wiążącej i kierując się interesem rolnictwa zgłosił sprzeciw. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez wybiórczą i tendencyjną ocenę zebranego materiału dowodowego wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z 15 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 231/08; 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niezgodnie z wymaganiami prawa, a polegające na posługiwaniu się ogólnikowymi zwrotami, mającymi w sposób redukcyjny doprowadzić do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia zamiast wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i wskazania dlaczego określone dowody zostały uznane za wiarygodne, a inne nie, zaprezentowanie spójnego wywodu prawniczego, przekonywującego do wydanego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższa skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w ponownym postępowaniu nie sprostał podstawowym wymogom k.p.a. zarówno w ocenie dowodowego, jak zaprezentowaniu motywów takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Organ nie tylko całkowicie zignorował wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 15 maja 2008 r. ale także zakwestionował wynik własnego postępowania wyjaśniającego, uchylając się od oceny dowodu w postaci opinii [...] Izby Rolniczej, w powiązaniu z całokształtem materiału dowodowego. Ograniczył się do lakonicznych, ogólnikowych i arbitralnych stwierdzeń bazujących na swoiście rozumianych przepisach prawa, sprzecznych z ich brzmieniem i wykładnią dokonaną choćby w powyższym wyroku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 231/08. Odnośnie przytoczonego przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że zawarte w nim sformułowanie "w sprawie" oznacza tożsamość sprawy ocenianej przez sąd formułujący ocenę prawną oraz sprawy będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarówno pod względem podstawy prawnej jak też stanu faktycznego. Zmiana stanu prawnego powoduje natomiast konieczność dokonania przez organ nowej oceny prawnej stanu faktycznego, zaś istotne zmiany w stanie faktycznym mogą powodować nieaktualność wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. W przedmiotowej sprawie – po wydaniu ww. wyroku z 15 maja 2008 r. – nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego, a Minister Rolnictwa uzupełnił jedynie materiał dowodowy o opinię [...] Izby Rolniczej w K. z [...] listopada 2008 r., dlatego wytyczne zawarte w powyższym wyroku pozostają aktualne i obowiązujące. Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie przez organ wskazań Sądu pierwotnie rozpoznającego sprawę, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w wytycznych zawartych w wyroku z 15 maja 2008 r. wskazał na konieczność – przy wydawaniu postanowienia dotyczącego zezwolenia na nabycie nieruchomości – podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa do odpowiedzi na argumenty Skarżącej, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości wskazanej we wniosku nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy, prowadzenie wydobycia kamienia wapiennego przez G. S.A. na terenie nieruchomości okaże się konieczne, lub G. S.A. poszerzy obecnie posiadaną strefę ochronną, co i tak nie będzie rodziło konieczności zaniechania prowadzenia uprawy [...]. Ponadto nakazał organowi ustosunkowanie się do okoliczności, iż amortyzacja kosztów finansowych uprawy [...] jest rozłożona na wiele lat, co związane jest z 25-letnim okresem takiej uprawy, zbadanie czy działki o zakup których ubiega się wnioskodawca leżą obok siebie oraz zajęcie stanowiska odnośnie pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez Skarżącą. Sąd uznał, że Minister Rolnictwa w zaskarżonym postanowieniu nie wypełnił wskazanych przez Sąd wytycznych i nie dokonał szerokiego rozważenia stanu faktycznego sprawy. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne odwołanie się Ministra Rolnictwa do uregulowań ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a przede wszystkim do zapisu, iż podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne prowadzone przez rolnika indywidualnego i że w związku z tym nabycie przez Skarżącą spółkę przedmiotowych gruntów byłby sprzeczne z interesem rolnictwa. Z tego rodzaju rozumowaniem nie można się zgodzić, gdyż mimo niespornej okoliczności, że Skarżąca nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rodzinne (jest przedsiębiorcą, osobą prawną – spółką z o.o., prowadzącą działalność rolniczą i gospodarczą) Sąd zobowiązał organ do wyważenia w tej konkretnej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tym miejscu należy podkreślić, iż co do zasady słuszne jest stanowisko organu, że Minister Rolnictwa, działając jako organ współdziałający i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Realizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego następuje poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnieniu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (art. 1 ustawy). Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Zdaniem Sądu nie można jednak z tych przepisów wyciągnąć wniosku, iż obowiązuje zasada, zgodnie z którą nie jest możliwe uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym, a taki wniosek zdaje się wynikać z konsekwentnego stanowiska organu w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że choć według ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, rolnik (podobnie jak Agencja Nieruchomości Rolnych) jest preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych, to jednak preferencje te polegają na przyznaniu im pierwszeństwa zakupu danej nieruchomości rolnej, a nie na wyłącznym przyznaniu możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej tym podmiotom. Skoro zatem nie sposób wywieść z obowiązujących przepisów generalnej zasady zakazu nabycia nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym, to obowiązkiem organu było szczegółowe rozważenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny nie przemawia przeciwko temu nabyciu. Odwołanie się do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie wzięcie pod uwagę pozytywnej opinii władz lokalnych – Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] października 2006 r., a także opinii [...] Izby Rolniczej w K. z [...] listopada 2008 r., najlepiej zorientowanych w potrzebach regionu i rzeczywistej działalności Skarżącej czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. swobody. Tym bardziej, że – co słusznie podnosi Skarżąca – z wyżej przedstawionych opinii może wysnuć wniosek, że w niniejszej sprawie interes strony jest zbieżny z interesem społecznym (Skarżąca dzięki rozwojowi przedsiębiorstwa przez powiększenie areału rolnego zwiększy zatrudnienie w spółce, co spowoduje zmniejszenia bezrobocie w rejonie). Przy czym nie należy tego rozumieć, jako obowiązku organu wydania orzeczenia zgodnego ze stanowiskiem władz lokalnych, niemniej jednak dopiero rzetelne rozważenie w oparciu o konkretną sytuację, po wszechstronnym ocenieniu wszelkich jej aspektów, czy nabycie nieruchomości rolnej przez Skarżącą nie jest sprzeczne z interesem ogólnym (interesem rolnictwa), zdefiniowanym zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, będzie spełnieniem obowiązku wynikającego z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Ponadto Sąd uznał za niewystarczająco uzasadnione twierdzenie organu, iż jego sprzeciw realizuje obowiązek przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych wynikający z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Takie stanowisko można byłoby przyjąć, gdyby Minister Rolnictwa – oprócz wskazania na średnią powierzchnię gospodarstwa w tym rejonie ([...] ha) – wyjaśnił, dlaczego uważa, iż powierzchnia nieruchomości nabywanych na cele jej działalności gospodarczej lub rolniczej nie jest uzasadnione rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności rolniczej, a tego w zaskarżonym postanowieniu nie uczynił. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister Rolnictwa ma obowiązek odnieść się do wszystkich wskazanych wytycznych w wyroku z 15 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 231/08, jak również mieć na względzie powyższe uwagi, a w konsekwencji wyrazić swoją opinię po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.