V SA/Wa 806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi A. P. (dalej: strona lub skarżący) była decyzja Ministra Finansów (dalej: Minister lub organ) z [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności w kwocie 100 zł wynikającej z grzywny nałożonej w dniu [...] sierpnia 2014 r. w drodze mandatu karnego kredytowanego seria CW numer [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. P. poprzez przyjęcie mandatu karnego został zobowiązany do zapłaty nałożonej nim grzywny bowiem zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.), mandat ten stał się prawomocny w dniu pokwitowania odbioru. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. zobowiązany zwrócił się o umorzenie wyżej wskazanej należności. We wniosku podniósł trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], odmówił udzielania wnioskowanej ulgi. Skarżący od powyższej decyzji wniósł odwołanie, w którym powołał się na trudną sytuację finansową oraz zły stan zdrowia psychicznego, który uniemożliwia zatrudnienie. Minister Finansów pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zawiadomił skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), dalej "u.f.p." właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (m. in. umorzyć w całości zobowiązanie) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 przywoływanej ustawy. Przesłanki umorzenia w całości zobowiązania są określone w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 cytowanej ustawy, który stanowi, że należności osób fizycznych mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 3. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji i wskazał, że użyte przez ustawodawcę określenia interes publiczny i ważny interes dłużnika są pojęciami ogólnymi. Przyjmuje się, że pod pojęciem interesu publicznego zakłada się ujęcie go w postaci co najmniej jednej z sześciu wartości: bezpieczeństwa prawnego, porządku publicznego, ochrony środowiska, ochrony zdrowia publicznego, ochrony moralności publicznej, wolności i praw innych osób. W przedmiotowej sprawie najistotniejsze są, zdaniem organu, aż trzy wartości: bezpieczeństwo prawne, porządek publiczny oraz ochrona moralności publicznej. Pojęcie "interesu publicznego" w analizowanym przypadku wiąże się ponadto z ochroną autorytetu państwa. Organ wskazał, że przez ważny interes dłużnika należy rozumieć sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, gdy dłużnik nie jest w stanie uregulować zaległości, a także normalną sytuację ekonomiczną, gdy uzyskiwane przez stronę dochody nie pozwalają na pokrycie koniecznych wydatków. Dalej organ wyjaśnił, że odniesieniu do należności wynikających z kar w szerokim sensie, a więc również grzywien nakładanych za popełnienie wykroczeń, należy mieć na względzie szczególną okoliczność, iż do jej istoty należy to, że obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa na pierwszy plan wysuwa się funkcja sankcyjna. Dłużnik jest zobowiązany do poniesienia określonego wydatku i celem tego wydatku jest odczucie straty po stronie dłużnika. Umorzenie należności wynikających z grzywien co do zasady obciążone jest wyraźnie negatywną oceną z punktu widzenia interesu publicznego. Wynika to również z faktu, że umorzenie należności Skarbu Państwa nie leży w interesie publicznym, ponieważ stanowi złamanie zasady obowiązku zapłaty i zmniejsza dochody publiczne. Dalej organ wskazał, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że wnioskodawca podejmie pracę zarobkową, choćby dorywczą lub sezonową, która umożliwi zebranie środków na spłatę całości lub części zobowiązania, bądź uregulowanie należności w ratach. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał, że od dłuższego czasu leczy się psychiatrycznie, jest osobą bezrobotną oraz nie posiada żadnego majątku osobistego. Do wniosku o przyznanie prawa pomocy skarżący dołączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS ustalające całkowitą niezdolność do pracy do [...] kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wniosku rozpoznawanego przez organ była prośba skarżącego o umorzenie mu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. Nie ulega wątpliwości, że grzywna nałożona w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia jest niepodatkowaną należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, do której stosuje się przepisy art. 60 , 55 i 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Oznacza to istnienie prawa do wnioskowania o jej umorzenie w całości na warunkach opisanych w tych przepisach. Przesłanki jakimi należy kierować się przy rozstrzyganiu wniosku zostały wymienione w art. 56 u.f.p. Zgodnie z brzmieniem ust.1 tego przepisu należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W przedmiotowej sprawie tylko okoliczność z art. 56 ust.1 pkt. 5 mogła być podstawą ustaleń i rozważań organu, czyli czy zachodzi w sprawie ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Obie przesłanki są równoważne i obie wymagają analizy. Szczegółowe przeanalizowanie ważnego interesu dłużnika jest obowiązkiem organu, zwłaszcza gdy strona wnioskująca o zastosowanie ulgi w postaci umorzenie przedstawia dokumenty świadczące o jej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, wpływającej na ocenę możliwości zarobkowania a także możliwości radzenia sobie w życiu w odniesieniu do warunków bytowych. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący, zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, składał oświadczenie o braku możliwości zatrudnienia z powodu złego stanu zdrowia psychicznego. Do akt administracyjnych złożył m.in. aktualne zaświadczenie o stanie zdrowia z 18 stycznia 2016 r., które zostało następnie uwzględnione przy wydawaniu przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Analiza akt wykazuje, że dokumenty składane przez skarżącego były odpowiedzią na wezwania organów. Wezwania te nie precyzowały dokumentów koniecznych do złożenia w celu wykazania niezdolności do wykonywania pracy zarobkowej. Zatem zarzucanie skarżącemu, że nie wykazał, iż jest osobą niezdolną do wykonywania pracy zarobkowej jest nieuzasadnione. Zwłaszcza, że wezwania były połączone z pouczeniami udzielanymi skarżącemu w trybie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016r. poz. 23 j.t., dalej k.p.a.). Wymieniony przepis ma zastosowanie w sprawie w myśl art. 67 u.f.p. Przypomnieć należy, że przepis art. 9 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro nie wezwano skarżącego do złożenie dowodów na okoliczność braku zdolności do wykonywania pracy zarobkowej i nie pouczono go o potrzebie wykazania braku możliwości świadczenia pracy, to nie może to stanowić podstawy do negatywnej oceny oświadczenia skarżącego złożonego w tym zakresie. Zwłaszcza, że skarżący w załączonych do skargi dokumentach wykazuje, iż aktualnie jest osobą, w stosunku do której orzeczono całkowitą niezdolność do pracy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący w swoim podaniu skierowanym do organu upatrywał zasadność zgłoszonego wniosku przede wszystkim zestawiając swoją bardzo trudną sytuację majątkową i zdrowotną. Wskazywał zatem na przesłankę określoną w przepisie art. 56 ust.1 pkt.5 u.f.p., czyli ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Odnosząc się do zasadniczego motywu skargi oraz argumentacji prezentowanej w toku postępowania administracyjnego dokonać należy, wykładni pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Na wstępie rozważań w tym zakresie wskazać trzeba, że są to pojęcie nieostre, jednakże stanowiące już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Zgodnie więc z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Na pojęcie "interesu publicznego" składa się natomiast zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości. Wskazać tutaj również trzeba, iż jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowego umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Przykładowo o źle rozumianej realizacji cechy uznaniowości rozstrzygnięcia organu świadczyć może przedstawienie stanu faktycznego sprawy przy jednoczesnym oświadczeniu o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Należy zatem mieć tutaj na uwadze, iż zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące istotnych elementów oceny rozpoznawania wniosku o umorzenie należności Skarbu Państwa, stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie organ administracyjny nie sprostał powyższym wymaganiom. W kontekście oceny interesu publicznego prezentowane stanowisko organu jest nieprawidłowe. Przez interes publiczny rozumieć należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ, wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie badania przesłanek interesu publicznego oparte zostało na błędnej argumentacji, gdzie pomimo przytoczenia treści przepisów prawa oraz ich zasadniczej wykładni organ powołał twierdzenia na podstawie których wysnuł nieprawidłowe wnioski (tj. utożsamienie interesu publicznego z wpływami do budżetu Skarbu Państwa). Odnosząc się zatem do twierdzenia organu, że umorzenie należności doprowadzi do uszczuplenia wpływu do budżetu Państwa podnieść należy, że stanowisko to jest nieuzasadnione. Podobnie jak nie znajdujące umocowania w stanie faktycznym sprawy stanowisko, iż umorzenie zobowiązania powodowałoby uchylenie istotnych skutków orzeczonej kary. Karnoprawny charakter należności objętej wnioskiem strony skarżącej (wynikający z istoty ukarania karą grzywny) nie może skutecznie uzasadniać odmowy umorzenia tej należności, gdyż w przeciwnym razie - co do zasady - wyłączałby stosowanie omawianej regulacji względem grzywien nakładanych mandatami karnymi. Bezpodstawne są także rozważania organu w zakresie oceny ważnego interesu dłużnika. Wykazane okoliczności braku możliwości wykonywania pracy uprawniają do stwierdzenia, iż realnie brak jest jakichkolwiek możliwości zapłaty przez skarżącego wymierzonej kary. Reasumując powyższe, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przeciwko umorzeniu skarżącemu kary pieniężnej przemawia interes publiczny, rozumiany w kategoriach interesu budżetu państwa, natomiast podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymagało, by interes publiczny i ważny interes dłużnika zostały należycie wyważone. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Nie byłoby to zgodne z interesem tego obywatela, jednocześnie nie byłoby to również zgodne z interesem publicznym. Czyniąc powyższe pozostające poza sporem ustalenia organy winny mieć na uwadze także i kwotę o umorzenie której chodzi. Nie powinno być bowiem tak, że postępowanie, które kwoty tej dotyczy może generować kwoty, które ją przewyższają. Zdaniem sądu instytucja uznania administracyjnego właśnie w takich sytuacjach jak sytuacja skarżącego winna pozwolić na rozważenie rezygnacji z opresyjności wobec obywatela i odstąpienie, przynajmniej w części od realizacji funkcji fiskalnych państwa. Dbanie o budżet państwa (jego dochody) nie może zatem przesłaniać interesu strony, jej potrzeb, oraz rzeczywistej sytuacji materialnej i zdrowotnej. W ocenie sądu organ przekroczył w sprawie niniejszej granice uznania administracyjnego. Rozpoznając ją ponownie uwzględni powyższe oraz rozważy potrzebę uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie przez niego wskazanym. Pamiętać tu należy, iż możliwość skorzystania z ulgi w postaci umorzenia nie może być iluzoryczna. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku