V SA/Wa 81/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w O. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłat z tytułu zużytego materiału siewnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego we W. z dnia [...] lipca 2007r., nr [...], w części odmawiającej przyznania dopłaty; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 czerwca 2007 r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] w O. złożyła do Agencji Rynku Rolnego - Oddziału w W. wniosek o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany dla producentów rolnych, którzy w 2006 r. ponieśli szkodę w uprawach spowodowaną dotknięciem ich gospodarstw suszą. Do wniosku dołączone zostały wymagane załączniki, w tym faktury zakupu materiału siewnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Oddziału Terenowego w W. Agencji Rynku Rolnego przyznał Spółdzielni dopłatę w kwocie [...] zł z tytułu zużytego do obsiania [...] ha gruntów ornych ziarna pszenicy zwyczajnej i jęczmienia ozimego. Odmówił natomiast przyznania dopłaty w kwocie [...] zł z tytułu zużytego do siewu materiału siewnego - jęczmienia jarego kategorii elitarny lub kwalifikowany, którym obsiano powierzchnię [...] ha. W odwołaniu z dnia 12 lipca 2007 r. skierowanym do Prezesa Agencji Rynku Rolnego w Warszawie Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] w O. kwestionując decyzję Dyrektora z [...] lipca 2007 r. w części odmawiającej przyznania dopłaty podnosiła, iż spełnione zostały przez nią wszystkie warunki do otrzymania pieniędzy. Przed wydaniem decyzji II instancji organ na podstawie art. 136 kpa wezwał Spółdzielnię do złożenia oświadczenia o terminie wykorzystania materiału siewnego jęczmienia jarego zakupionego fakturą nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. a po otrzymaniu informacji, iż siew zakończony został w dniu [...] marca 2007 r. organ zażądał sprecyzowania ilości ziarna i obsianych nim powierzchni w dniach [...] marca 2007 r. Pismem dnia 21 sierpnia 2007 r. strona powiadomiła Agencję, iż nie posiada szczegółowej dokumentacji obrazującej przebieg siewu jęczmienia jarego w poszczególnych dniach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego w W. w części odmawiającej przyznania dopłaty za zużycie zakupionego fakturą z [...] grudnia 2006 r. [...] ton materiału siewnego jęczmienia jarego, którym obsiane zostało [...] ha gruntów ornych. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany zostały wprowadzone ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Z mocy art. 3 tej ustawy weszła ona w życie w dniu 14 marca 2007 r. Jej art. 2 pkt 1 stanowi, iż o dopłaty dla producentów rolnych przewidziane w art. 40 f ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych , którzy w 2006 r. ponieśli szkodę w uprawach spowodowaną suszą można ubiegać się także w przypadku zużycia do siewu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany zbóż przed wejściem w życie tej ustawy, jeżeli wysiany materiał zakupiony został nie wcześniej niż w dniu 1 sierpnia 2006 r. Zdaniem Prezesa Agencji wobec braku możliwości wykazania przez stronę jaka ilość zakupionego w dniu 21 grudnia 2006 r. materiału siewnego jęczmienia jarego została wysiana przed dniem 14 marca 2007 r. wniosek o dopłaty w tym zakresie nie mógł być rozpoznany pozytywnie. W skardze z dnia 17 września 2007 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] w O. wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z 29 sierpnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego z [...] lipca 2007 r. w części odmawiającej dopłaty zarzucając rozstrzygnięciom organów administracji obu instancji naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: - art. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, - art. 40c, 40d, 40f ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, - § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 marca 2007 r. w sprawie terminów składania wniosków o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany oraz terminu i sposobu wypłaty tej dopłaty , - art. 7, 9, 15 i 136 kpa. W uzasadnieniu skargi strona podnosiła, iż ani ustawa o Agencji Rynku Rolnego ani wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie nakładają na producentów rolnych obowiązku składania wraz z wnioskiem o dopłaty załącznika ze szczegółową datą siewu a nadto żądanie takie w stosunku do skarżącej pojawiło się w sprawie niniejszej dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem całe postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy przeprowadził organ II instancji przekraczając granice uzupełnienia dowodów przewidziane w art. 136 kpa. Postępowanie prowadzone było bez poszanowania zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie przede wszystkim wskazując na niezasadność sformułowanego przez stronę zarzutu naruszenia art. 7 i 9 kpa wobec wyłączenia ich stosowania w art. 7 ustawy o Agencji Rynku Rolnego, który wyłącza także stosowanie art. 10, 75 § 1, 77 1 i 81 kpa. Zdaniem organu powyższe pociąga za sobą także niezasadność zarzutu naruszenia art. 15 kpa, co z kolei przesądza o braku podstaw do przyjęcia naruszenia art. 136 kpa. W opinii organu wyłączenie stosowania art. 10 kpa w postępowaniach prowadzonych przez Agencję skutkuje brakiem obowiązku po stronie organu wyjaśniania motywów jego postępowania. Organ nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stojąc konsekwentnie na stanowisku, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami dopłata za materiał siewny jęczmienia jarego zakupiony w grudniu 2006 r. mogłaby być przyznana wyłącznie pod warunkiem wysiania go do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, tj przed dniem 14 marca 2007 r. Z winy strony organ nie mógł ustalić ilości rzeczywiście wysianego przed tym dniem ziarna oraz powierzchni obsianego nim gruntu, co musiało skutkować odmową przyznania dopłaty. W dniu 28 kwietnia 2008 r. do akt wpłynęło pismo procesowe skarżącej popierające argumenty zawarte w skardze a nadto zwracające uwagę, iż przyjmując racjonalność ustawodawcy przepisu art. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. . o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych nie można interpretować bez uwzględnienia, iż siew zbóż uzależniony jest od warunków pogodowych i agrotechnicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skargę należało uznać za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przede wszystkim podnosi, że art. 7 pkt 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych stanowi zasadę, iż do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta podlega ograniczeniu, lecz wyłącznie do wymienionych w tym przepisie art. 7, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1 i 81 kpa. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organy obu instancji przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany dla producentów rolnych, którzy w 2006 r. ponieśli szkodę w uprawach spowodowaną dotknięciem ich gospodarstw suszą winny kierować się wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności i prowadzić postępowanie w sprawie na podstawie wszystkich, nie wyłączonych w art. 7 pkt 1, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim winny mieć na uwadze wyrażoną w art. 15 kpa naczelną zasadę postępowania administracyjnego – jego dwuinstancyjność. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, zasada ta została przez organy administracyjne naruszona w stopniu nie tylko mogącym mieć, ale mającym wpływ na wynik sprawy. Ugruntowany w orzecznictwie i prezentowany w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. VSA 359/00, Lex 51287) i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych pogląd, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza, by w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni przesądza, iż konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów wydających decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w najmniejszym stopniu nie ustalił stanu faktycznego, zwłaszcza nie poczynił jakichkolwiek ustaleń związanych z czasem wysiania ziarna. Brak ten nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doprowadziło to do przekroczenia granic stosowania art. 136 kpa i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasadnie podnosi skarżąca, iż żaden z obowiązujących przepisów nie wymaga złożenia jako załącznika do wniosku o dopłatę z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany urzędowych dokumentów potwierdzających szczegółowy harmonogram prac siewnych. Odebranie od strony stosownego oświadczenia w trybie art. 75 § 2 kpa, jeżeli organ widział konieczność poczynienia tych ustaleń, winno nastąpić przed wydaniem decyzji w I instancji a uzasadnienie tej decyzji, przytaczając treść art. 107 § 3 kpa, powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno wyjaśniać jej podstawy prawne. Lakoniczność i wyrywkowość uzasadnienia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. pozostaje w całkowitej sprzeczności z przytoczonym wyżej, a obowiązującym organ z mocy art. 7 pkt 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, art. 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno Dyrektor Oddziału Terenowego jak i Prezes Agencji winien wydanie decyzji uzasadnionej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa poprzedzić postępowaniem uwzględniającym powyższe wskazania. Odnosząc się do zagadnień merytorycznych należy stwierdzić, iż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, która weszła ona w życie w dniu 14 marca 2007 r., o dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany przewidziane w art. 40 f ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych ubiegać może się producent rolny, który materiał siewny zakupiony nie wcześniej niż w dniu 1 sierpnia 2006 r. zużył do siewu przed dniem 14 marca 2007 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należałoby jednakże rozważyć, czy wolą ustawodawcy przy ustanawianiu uprawnień do przedmiotowej dopłaty było przyznanie ich wyłącznie producentom rolnym, którzy zakończyli siew przed dniem wejścia w życie art. 2, tj. przed dniem 14 marca 2007 r. Podkreślić trzeba, iż w pkt. 2 art. 2 ustawodawca uzależnił możliwość uzyskania omawianej dopłaty wyłącznie od wysadzenia sadzeniaków ziemniaka w ciągu 2007 r. W pkt 3 art. 2, dotyczącym materiału siewnego wyprodukowanego we własnym gospodarstwie, warunkiem jest jedynie wydanie tego materiału z magazynu nie wcześniej niż w dniu 1 września 2006 r., bez zakreślania jakichkolwiek ram czasowych na jego zużycie do siewu. W wydanym na podstawie art. 40d ust.6 pkt 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 marca 2007 r. w sprawie terminów składania wniosków o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany oraz terminu i sposobu wypłaty tej dopłaty, które weszło w życie równocześnie z ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, przewidzianym w § 2 warunkiem uzyskania przez producentów rolnych, którzy w 2006 r. ponieśli szkodę w związku z suszą dopłaty z tytułu zużytego materiału siewnego zbóż jarych jest ich wysianie wiosną 2007 r. Analiza przytoczonych uregulowań wskazuje, iż zakładając racjonalność ustawodawcy nie można zasadnie przyjąć, iż producenci rolni, którzy zakupili materiał siewny zbóż jarych po dniu 31 lipca 2007 r. i zużyli go do siewu wiosną 2007 r. w terminach przewidzianych w prawidłowej gospodarce rolnej dla siewu tego rodzaju roślin, z uwzględnieniem warunków pogodowych, mieliby być pozbawieni możliwości pozytywnego ubiegania się o dopłaty przewidziane w art. 40f ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych zwłaszcza, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, gdy siew rozpoczęty został przed dniem 14 marca 2007 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.