V SA/Wa 810/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.) Asesor WSA - Marian Wolanin Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2006 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem oznaczonym datą 3 października 2006 r. H. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Inspektorat w Z. o umorzenie należności z tytułu składek. Wnioskodawczyni w uzasadnieniu wyjaśniła, że ma (...) lata i jej wiek nie pozwala jej na skuteczne poszukiwanie pracy w Polsce lub za granicami kraju, a prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie jest dochodowa. Uzupełniając swój wniosek, H. S. w piśmie z dnia 10 października 2006 r. wskazała, iż wnosi o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie (...) oraz Fundusz Pracy za okres od 06.2006 r. do 09.2006 r. w kwocie (...) zł, podnosząc przy tym, iż utrzymuje się wraz z mężem z jego zasiłku przedemerytalnego w kwocie (...) zł, co ledwie pozwala na bieżące wydatki. Ponadto wnioskodawczyni podniosła, iż działalność gospodarczą rozpoczęła dzięki pomocy publicznej w postaci dotacji o wartości (...) zł przyznanej przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późń. zm.) (zwanej dalej: u.o.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od 06/2006 r. do 09/2006 r. w łącznej kwocie (...) (w tym: (...) zł - składki, (...) zł - odsetki na dzień 3.10.2006 r., (...) zł - koszty upomnienia), Fundusz Pracy za okres od 06.2006 r. do 09.2006 r. w łącznej kwocie (...) zł ( w tym: (...) - składki). Odmawiając umorzenia ww. należności ZUS wskazał, iż w myśl art. 28 u.o.s.u.s. mogą być umarzane składki w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi między innymi wtedy, gdy stwierdzi ją Urząd Skarbowy właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należność. Uzasadniając swoją decyzję ZUS wskazał, iż żadna z ww. przesłanek nie występuje, dlatego też, brak jest podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. H. S. od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie powołała się na okoliczności podnoszone we wniosku a ponadto wskazała, iż jest osobą schorowaną, która przez 6 lat przebywała na rencie zawodowej. Ponadto wnioskodawczyni przedstawiła wykaz ponoszonych przez nią kosztów bieżącego utrzymania, z którego wynika, iż nie jest ona w stanie utrzymać się z deklarowanych przez nią dochodów. Decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) (zwanej dalej: k.p.a.) Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powołał dokładnie te same okoliczności co organ I instancji tj. wskazał, iż nie występuje w tej sprawie całkowita nieściągalność, zatem brak jest podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS, H. S. zwróciła się o rozpatrzenie jej prośby dotyczącej zadłużenia wobec ZUS. Uzasadniając swoją skargę powołała się na okoliczności podnoszone wcześniej w postępowaniu administracyjnym tj. nierentowność prowadzonej działalności gospodarczej oraz brak możliwości podjęcia pracy z racji wieku - (...) lata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie Prezesa ZUS, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, gdyż nie występuje ich trwała nieściągalność. Ponadto Prezes ZUS wskazał, iż skarżąca nie jest zainteresowana zawarciem układu ratalnego obejmującego spłatę zadłużenia, oraz nie występują w tej sprawie okoliczności związane z umorzeniem zaległych należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Prezes ZUS podniósł również, iż nie wykazano w niniejszej sprawie, że opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu zaległych składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.o.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.o.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Postępowanie poprzedzające wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. nie wynika, aby Prezes ZUS, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia: "Ponieważ sytuacja taka nie występuje w Pani przypadku, brak jest podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek". Organ nie wskazał jednak jaka jest sytuacja skarżącej oraz na podstawie jakich okoliczności uznał, iż możliwa jest egzekucja zaległych należności. Nie odniesiono się tutaj także do innych przewidzianych prawem okoliczności umożliwiających umorzenie zaległych składek (tj. umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności). Powyższe stanowi - w ocenie Sądu - o braku właściwych rozważań Prezesa ZUS dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącej koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes ZUS przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa ZUS w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącej, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego, które nie opiera się na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.