V SA/Wa 811/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję; Pismem z 3 marca 2005 r. J. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku przedstawił swoja trudną sytuację materialną oraz zaznaczył, że pracownicy ZUS nie byli w stanie przedstawić mu tekstu ustawy, z której wynikałby obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne zarówno od renty jak i uzyskiwanego dochodu z tytułu działalności gospodarczej. Decyzją z [...] maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. R. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2000 r., jako podstawę prawną wskazując art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 ust. 1-3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że trudna sytuacja finansowa oraz fakt, iż źródłem dochodu zobowiązanego jest jedynie renta chorobowa nie stanowią podstawy do umorzenia należności wobec ZUS. Podkreślono ponadto, iż przy wydawaniu decyzji organ uwzględnił nie tylko trudną sytuacją finansową wnioskodawcy lecz także uzasadniony interes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2005r., o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, (w imieniu którego działa Prezes) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.]. W uzasadnieniu decyzji w pełni zostało podzielone stanowisko organu I instancji. Wskazano dodatkowo, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany nie przedstawił żadnych nowych okoliczności uzasadniających zmianę w/w decyzji. Rozpatrując skargę na powyższą decyzję z dnia [...] maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r., o sygn. akt IIISA/Wa 2103/05 stwierdził nieważność decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Z uwagi na fakt, iż 24 sierpnia 2005r., zmianie uległa treść przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] września 2006r., przekazał wniosek J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu. Po przekazaniu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2006r., o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 83 ust. 4, art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, zaś zgodnie z art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na warunkach określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365). Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) ponownie podniósł, iż do złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie przedstawił dowodów na okoliczność ponoszonych wydatków i ich wysokości oraz dokumentów potwierdzających okoliczność, że on i jego rodzina znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy cyt: "zgodnie z obowiązującymi przepisami". Przedstawił również swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko ustalone w sprawie. Dodatkowo stwierdził, iż skarżący wraz z współmałżonkiem posiadają stałe źródło dochodu w postaci renty i emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Powołując powyższe Sąd miał na uwadze okoliczność, iż skarżący mimo, że wnosił o umorzenie zaległości w postępowaniu administracyjnym, zwracał się do organu przede wszystkim o wyjaśnienie podstawy prawnej oraz sposobu naliczenia zaległości wobec ZUS, wskazując, że w jego ocenie, brak było podstaw obciążania go wspomnianymi składkami. Tymczasem organ przedstawione zarzuty traktował jako jednoznaczny wniosek skarżącego w sprawie umorzenia składek ubezpieczeniowych. Mając wątpliwości czego dokładnie dotyczy podanie wnioskodawcy, organ korzystając z dyspozycji art. 64 Kpa winien był - pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania - wezwać wnoszącego o usunięcie braków poprzez wyjaśnienie żądania strony. Samodzielne przyjęcie przez organ, iż podania skarżącego dotyczyły umorzenia składek, a nie np. ustalenia ich wysokości, stanowi zdaniem Sądu naruszenie w/w przepisu co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając ponadto zaskarżoną decyzję wyjaśnić również należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego [t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.] uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu (działający w imieniu Zakładu), jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, więc tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Analizując ponadto zaskarżoną decyzję należy dodać, iż podnoszona przez organ II instancji okoliczność, że skarżący nie przedstawił nowych dowodów, czy też okoliczności w żadnym zakresie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Na stronie nie ciąży bowiem tego typu obowiązek. Rolą natomiast organu jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (2006.01.12 wyrok WSA w Warszawie V SA/Wa 2351/05 LEX nr 196302). Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Jednak brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego oraz brak jasnego wyjaśnienia skarżącemu podstaw prawnych i wysokości kwot powstałego zadłużenia stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, co było podnoszone przez skarżącego w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2007r. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej (taki charakter mają decyzje w sprawie umorzenia składek ubezpieczeniowych), które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja z dnia 29 listopada 2006r. naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5