V SA/Wa 812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - ref. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.W.(zwanego dalej Skarżącym) decyzją z [...] stycznia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nr GDDKiA - [...] zmienił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr GDDKiA - [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydaną w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r nałożył na M.W.karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł. z tytułu naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. M.W.wystąpił o umorzenie w całości albo w części nałożonej powyższą decyzją kary albo jej rozłażenie na raty. Wniosek ten Skarżący uzupełnił o wyjaśnienia dotyczące jego możliwości płatniczych. Skarżący wskazał, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, nie posiada stałego źródła dochodu, a z prac dorywczych uzyskuje dochód w wysokości ok. 1000 zł. miesięcznie. Żona Skarżącego, z którą prowadzi wspólne gospodarstw domowe - zarabia ok. 1400 zł. miesięcznie. Na utrzymaniu mają dwójkę dzieci: bezrobotną córkę w wieku 27 (bez prawa do zasiłku) i syna 14 lat. W dniu [...] grudnia 2011 r. w związku z wnioskiem Skarżącego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję, w której odmówił umorzenia należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej. M.W.wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, we wniosku tym Skarżący wnosił o umorzenie kary w całości, ewentualnie o rozłożenie jej na raty. Skarżący nie wskazał na nowe okoliczności. Podniósł jedynie, iż dochody jego i jego rodziny w niewielkim tylko stopniu przewyższają minimum socjalne tj. 583 zł. w związku z czym nie ma on możliwości spłacić należności z tytułu nałożonej kary. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję nr GDDKiA – [...], w której odmówił umorzenia w całości oraz w części należności z tytułu kary, jednocześnie rozkładając jej spłatę na 6 równych rat po 500,00 zł każda. W uzasadnieniu organ zacytował przepisy mające zastosowanie w sprawie, ponadto stwierdził, że po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ nie znalazł podstaw do umorzenia w części lub w całości wymierzonej kary. Wskazano, że okoliczności podniesione przez Skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia w całości lub w części kary nałożonej za wykonanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, bowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na zastosowanie ulgi w spłacie z powodu braku oznakowania dróg płatnych. Jednoczesnie stwierdzono, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ przychylił się do żądania skarżącego w części dotyczącej rozłożenia na raty kwoty kary uznając, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki art. 57 ustawy o finansach publicznych tj. ważny interes dłużnika, przez który należy rozumieć w szczególności sytuację, gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postępowania - nie jest w stanie jednorazowo uregulować zaległości. Wobec tego organ za wystarczające uznał udzielenie ulgi w postaci rozłożenia kary na sześć rat po 500 zł. W skardze na to rozstrzygnięcie M.W.wniósł o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora, bowiem – zdaniem Skarżącego – została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu Skarżący ponownie wskazał na okoliczności, jakie były związane z nałożeniem na Skarżącego kary za przejazd drogami publicznymi bez uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd. Podniósł ponadto, że po uiszczeniu 500,00 zł rozłożonej na raty spłaty kary na utrzymanie jednej osoby w jego rodzinie pozostanie około 350,00 zł miesięcznie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze, bowiem organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 z p. zm.), w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego powyżej przepisu oraz art. 57 ustawy należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowanie dowodowe w odpowiednim zakresie, jednakże z treści zaskarżonej decyzji, a ponadto decyzji wydanej przez organ w I instancji nie wynika, iż organ bez naruszania granic swobodnej oceny dowodów uznał, że wobec Skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających go należności. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w toku prowadzonego postępowania M.W.został wezwany do wskazania przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie wniosku oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie tych przesłanek. Skarżący przedstawił te dokumenty, jednakże organ I instancji nie ustosunkował się do nich w treści swojej decyzji, organ II instancji zaś, zgodnie ze wskazaniem zawartym w przepisie art. 15 k.p.a. co prawda rozpoznał ponownie sprawę, dokonując rozłożenia należności na raty, jednakże z treści uzasadnienia nie wynika, aby odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu i w ogóle dokonał jakiejkolwiek analizy sytuacji materialnej Skarżącego – odnośnie dyspozycji zawartej we wskazanych przepisach ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności lub rozłożenia ich na raty należy wyłącznie do kompetencji organu. W ocenie Sądu w badanej sprawie organ, orzekając zarówno w I jak i II instancji, nie wypełnił regulacji zawartej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zebranego materiału dowodowego w aspekcie przesłanek umorzenia zaległości określonych w ustawie o finansach publicznych i nie rozważył go przy tym w świetle ważnego interesu dłużnika. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1991/07 (LEX nr 484910), w którym wywiedziono, że: "Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności (...). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu". Tym samym należy stwierdzić, że organ przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinny prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.