V SA/Wa 813/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; 1. uchyla rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym piśmie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) w tym tytułem zwrotu kosztów procesu. W dniu [...] maja 2009 r. R. S. złożył w M. m Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, z późn. zm.). Wnioskodawca jako planowany cel operacji wskazał we wniosku podwyższenie konkurencyjności przedsiębiorstwa PPUH S. oraz wzrost poziomu zatrudnienia poprzez uruchomienie domu weselnego w B. Po dokonaniu weryfikacji wniosku – pismami z dnia 22 września 2009 r. i 28 października 2009 r. – M. OR ARiMR wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości we wniosku o przyznanie pomocy. W odpowiedzi – pismami z dnia 15 października 2009 r. i 13 listopada 2009 r. – wnioskodawca uzupełnił część nieprawidłowości wskazaych w wezwaniach organu. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego M. OR ARiMR odmówił przyznania R. S. pomocy finansowej ze środków unijnych. W uzasadnieniu wskazał, że Wnioskodawca pomimo wezwania do złożenia uzupełnień, nie usunął w terminie wszystkich braków wymienionych w piśmie z dnia 28 października 2009 r. Weryfikacja złożonych dokumentów wykazała, że wniosek nie został uzupełniony kompletnie, ponieważ brak jest: - zestawienia rzeczowo - finansowego, które nie zostało wypełnione w oparciu o tabelę elementów scalonych kosztorysu oraz oferty, - trzech zapytań ofertowych oraz trzech odpowiadających im ofert, a także prawidłowo uzupełnionej tabeli C-6.2. Ekonomicznego Planu Operacyjnego, - prawomocnej decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, że na pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego i rozbudowę istniejącego budynku produkcyjno - usługowego (piekarni) wraz z jego dobudową do budynku mieszkalnego zgodnie z decyzją NR [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. widnieje kategoria obiektu I i XVII. Zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, określającego kategorie obiektów budowlanych, kategoria I dotyczy natomiast budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie organu realizacja inwestycji – powstanie budynku mieszkalnego nie może stanowić kosztu kwalifikowanego. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. p.o. Zastępcy Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR udzielił Wnioskodawcy negatywnej odpowiedzi na złożone przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze (uzupełnionej pismami z dnia 24 kwietnia 2010 r. i 7 czerwca 2010 r.) na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia wbrew zasadzie wyjaśnienia stanu faktycznego, a także bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w oparciu o ustalenia, do których strona nie mogła się ustosunkować, - § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez uzależnienie przyznania pomocy od dostarczenia dodatkowych dokumentów nie zamieszczonych w wykazie załączonym do wniosku o przyznanie pomocy; - art. 9 k.p.a. w zw. z § 18 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r., poprzez nie udzielenie wnioskodawcy niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, umożliwiających poprawne sformułowanie wniosku i usunięcie w terminie jego ewentualnych braków; - art. 77 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przy ustalaniu udowodnionych faktów wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia 14 października 2009 r. i 10 listopada 2009 r., a co z tym związane odmowę przyznania pomocy w oparciu o nieistniejące w stanie faktycznym uchybienia. W uzasadnieniu skargi Skarżący odniósł się kolejno do przyczyn odmowy przyznania pomocy powołanych w zaskarżonym piśmie, tj. do: - braku zestawienia rzeczowo - finansowego, które nie jest wypełnione w oparciu o tabelę elementów scalonych kosztorysu oraz oferty; - brak trzech zapytań ofertowych oraz trzech odpowiadających im ofertom oraz prawidłowo wypełnionej tabeli C-6.2. Ekonomicznego Planu Finansowego; - brak prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego; - określenia w pozwoleniu na budowę dotyczącym przedmiotu inwestycji, że budowa dotyczy budynku mieszkaniowe-usługowego, a w wyniku realizacji inwestycji powstanie, między innymi, obiekt mieszkalny, którego realizacja nie może stanowić kosztu kwalifikowanego. W ocenie Skarżącego organ wzywając go do poprawienia zestawienia rzeczowo - finansowego, które "nie jest wypełnione w oparciu o tabelę elementów scalonych kosztorysu oraz oferty", nie wskazał, na czym polegają przedmiotowe niezgodności. Skarżący bezskutecznie próbował uzyskać konkretne wyjaśnienia tej kwestii. Wniosek był w powyższym zakresie kilkakrotnie korygowany, przy czym organ administracji w kolejnych pismach kilkakrotnie powtarzał ten sam zarzut, bez jego doprecyzowania. Skarżący wyjaśniał, że kosztorys został sporządzony zgodnie z instrukcją. Jednakże w przedmiotowej sprawie wnioskodawca sam realizował zakup materiałów budowlanych we własnym zakresie, a firmom zewnętrznym zlecał jedynie wykonawstwo robót. Zatem w zestawieniu rzeczowo-finansowym przyjęto wartości materiałów budowlanych na podstawie kosztorysu inwestorskiego, a pozostałe wartości kosztorysowe ujęto w robotach budowlanych. W ocenie Skarżącego w przypadku kwestionowania przez ARiMR takiego założenia, Wnioskodawca powinien być poinformowany o prawidłowym sposobie ujęcia tych danych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dołączenia do wniosku zapytań ofertowych wysłanych do co najmniej trzech dostawców i odpowiadających im ofert Skarżący stwierdził, że analiza dokumentów załączonych do zgłoszenia prowadzi do wniosku, że takich braków w istocie nie ma. Skarżący podkreślił, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" PROW na lata 2007-2013 w przypadku zadania, którego planowany koszt w kwocie netto przekracza 50.000 złotych, do wniosku o przyznanie pomocy należy załączyć zapylania ofertowe wysłane do co najmniej 3 dostawców oraz 3 odpowiadające im oferty na zakup lub wykonanie zadania, wraz uzasadnieniem wyboru oferty. W związku z tym Skarżący nie był zobowiązany do przedkładania zapytań ofertowych, gdyż żadne z realizowanych zadań nie spełniało kryterium kosztowego (50.000 zł). Skarżący stwierdził następnie, że kolejny zarzut ARiMR - nie dołączenia do wniosku prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - również jest bezzasadny. Wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być dokumentem potwierdzającym odbiór lub wykonanie robót budowlanych, jednak nie na etapie składania wniosku, lecz rozliczania robót budowlanych. Składając wniosek, Wnioskodawca nie miał obowiązku posiadania takiego dokumentu, co wynika z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Skarżący zarzucił również, że w piśmie ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazano nie tylko te zastrzeżenia do wniosku, o których mowa w poprzedzających je wezwaniach do uzupełnienia braków wniosku, ale także dalsze. W szczególności dopiero w końcowym rozstrzygnięciu stwierdzono, że w pozwoleniu na budowę obiektu, będącego przedmiotem inwestycji, widnieje kategoria budynku I i XVII. W oparciu o to stwierdzenie organ uznał, że skoro w wyniku inwestycji powstanie, miedzy innymi, obiekt mieszkalny, to jego realizacja nie może stanowić kosztu kwalifikowanego. W ocenie Skarżącego jest to wniosek niezasadny, gdyż co prawda cały obiekt objęty był jednym pozwoleniem na budowę, ale zakres prac ujęty we wniosku o przyznanie pomocy dotyczył jedynie części usługowej (domu weselnego), a nie całej budowy. Podsumowując Skarżący stwierdził, że wniosek o udzielenie pomocy nie zawierał braków, zaś jeżeli organ pierwszej instancji braki dostrzegał, to nie zostały one wnioskodawcy wskazane w sposób umożliwiający ich uzupełnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu uznał jednak za zasadne zarzuty skargi dotyczące braku prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oraz stwierdzenia, że w wyniku inwestycji powstanie, miedzy innymi, obiekt mieszkalny, którego realizacja nie może stanowić kosztu kwalifikowanego. Organ nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi wskazując, że Wnioskodawca pomimo dwukrotnego wezwania nie dostarczył zestawienia rzeczowo-finansowego wypełnionego w oparciu o tabelę elementów scalonych kosztorysu oraz ofertę - pozycja nr 1 i 5 w tabeli elementów scalonych jest niezgodna z pozycją 1.A. 1 i I.A.5 zestawienia rzeczowo finansowego. Skarżący nie uwzględnił również zmian w tabeli C.6.2 Ekonomicznego Planu Operacji, nie dostarczył trzech zapytań ofertowych oraz trzech odpowiadającym im ofert. W toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik Skarżącego powtórzył dotychczas formułowane zarzuty a pełnomocnik organu sprecyzował, na bazie dokumentów stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż w kwestionowanym przez organ zakresie Zestawienie rzeczowo-finansowe różni się od Tabeli Elementów Scalonych w pkt IA1 o 1 zł 3 gr zaś w pkt IA5 o 5 zł 58 r. Pełnomocnicy Stron podkreślili różne rozumienie instrukcji do wypełnienia Ekonomicznego planu operacji w zakresie "Informacji o konieczności przedstawienia ofert na realizację zadania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Na gruncie art. 22 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 2007 r.) w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Wnioskodawcy przysługuje wówczas prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, skarga R. S. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego M. OR ARiMR, z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiające mu przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych – jest zasadna. Jednakże Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wobec powyższego nie mogą w sprawie znaleźć zastosowania wskazane w skardze art. 7, 9 i 77 kpa. Sąd uznał jednak za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ § 17 ust. 2 i 18 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przede wszystkim skarga dotyczyła wszystkich ustaleń organu sformułowanych w zaskarżonym piśmie, które stanowiły podstawę odmowy dofinansowania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przyznał zasadność zarzutów dotyczących braku prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego i niewłaściwego określenia w pozwoleniu na budowę przedmiotu inwestycji. Tak więc już w tym zakresie zasadność wzywania Wnioskodawcy do składania wyjaśnień oraz argumentacja zaskarżonego pisma nie mogą się ostać. Co do pozostałych zarzutów Sąd uznał, iż należy podzielić stanowisko Skarżącego, że kierowane do niego wezwania do uzupełnienia wniosku nie zawierały czytelnych wskazówek co do jego poprawy ani jednoznacznie nie wykazywały błędu. Niemniej Skarżący uzupełnił braki składając w dniu 10 listopada 2009 r. wymagane Zestawienie rzeczowo-finansowe oparte o Tabelę Elementów Scalonych i Kosztorys. Jak wynika z załączonych w aktach administracyjnych dokumentów, co potwierdził pełnomocnik organu w toku rozprawy, różnica w danych między tymi dokumentami wynosi w pkt IA1 ( roboty budowlane elewacyjne, pkt 1 Tabeli) - 1 zł 3 gr zaś w pkt IA5 ( roboty ogrodzeniowe, pkt 5 Tabeli) - 5 zł 58 r. Kwota brutto wynikająca z Tabeli Elementów Scalonych wynosi 869.847, 75 zł, zaś Kosztorys inwestorski opiewał ogółem na 869.835,16 zł. A zatem różnica wyniosła 12, 59 zł. W ocenie Sądu, jakkolwiek różnice w przywołanych dokumentach bezspornie wystąpiły, to jednakże dotyczyły bardzo niewielkich kwot. Przy kosztach sięgających prawie 870.000 zł organ winien, zdaniem Sądu, rozważyć, czy nie wystąpił zwykły błąd rachunkowy nie mogący dyskwalifikować całego wniosku, czego nie zrobił przywołując powyższe rozbieżności jako jedną z podstaw odmowy przyznania pomocy finansowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysował się pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający tę sprawę, iż błąd mający charakter oczywistej, niewielkiej pomyłki rachunkowej bez wyjaśnienia źródeł tej omyłki nie może uniemożliwiać przyznania pomocy. W odniesieniu do zarzutu skierowanego przez organ do Wnioskodawcy a dotyczącego nieuwzględnienia zmian w tabeli C-6.2 Ekonomicznego planu operacji i nie dostarczenia trzech zapytań ofertowych oraz trzech odpowiadającym im ofert - Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest on zasadny. W ocenie Sądu Tabela C-6.2 została wypełniona przez Stronę z uwzględnieniem Zaleceń ogólnych do Wprowadzenia Ekonomicznego planu operacji (Biznes planu). Istotnie na gruncie zawartej we Wprowadzeniu "Informacji o konieczności przedstawiania ofert na realizację zadania" mogła pojawić się wątpliwość co do rozumienia pojęcia "zadanie". Jednakże, w ocenie Sądu, przełożenie zapisu: "Przez zadanie należy rozumieć dostawę, robotę lub usługę będącą przedmiotem zakupu pochodzącego od jednego dostawcy lub wykonawcy, przy czy dostawa może obejmować zarówno jeden przedmiot jak i całą partię, robota może składać się z jednej roboty jak i kilku robót a usługa może składać się z jednej bądź kilku rodzajów usług" - na treść ogłaszanych zapytań ofertowych jednoznacznie wskazuje na zasadność przyjęcia "zsumowania przedmiotowego" zadań wpisywanych w Tabeli C-6.2. Ten sam dostawca mógł bowiem dostarczać Stronie różne przedmioty, roboty lub usługi ( co miało miejsce w przypadku Wnioskodawcy) ale zsumowaniu pod kątem nieprzekroczenia kosztów w kwocie netto 50 tys. zł mogły podlegać wyłącznie zadania odnoszące się do jednego rodzaju przedmiotu lub partii tego samego przedmiotu, nie zaś wszystkie zadania dotyczące różnych tematycznie przedmiotów, usług czy robót realizowanych dla Strony przez tego samego dostawcę. To rozumienie "zadania" na potrzeby Tabeli C-6.2. czyni zarzuty organu wobec Skarżącego, że nie dostarczył trzech zapytań ofertowych oraz trzech odpowiadającym im ofert bezpodstawnymi. Uznane przez organ w odpowiedzi na skargę błędy przy weryfikacji wniosku oraz wskazane wyżej przez Sąd nieprawidłowości prowadzą do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym piśmie Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającego Stronie przyznania pomocy z powodu niepoprawienia wniosku w czterech wskazanych w nim punktach. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien, z uwzględnieniem swojego stanowiska i powyższych uwag Sądu przeanalizować poprawiony przez Stronę wniosek na gruncie własnego pisma z 28 października 2009 r. i treści § 18 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w oparciu o art. 146 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.