V SA/Wa 814/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o rozłożeniu na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej nr [...] z [...] listopada 2009r. o rozłożeniu na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] września 2008r. Prezes ARiMR ustalił Z. A. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości [...] zł powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych. Decyzja ta w toku instancji utrzymana została w mocy decyzją Prezesa ARiMR z [...] lutego 2009r. Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. Z. A. powołując się na swoją trudną sytuację finansową i życiową wniósł o rozłożenie wspomnianej kwoty na raty po [...] zł miesięcznie. Decyzją z [...] listopada 2009r. Nr [...] Prezes ARiMR rozłożył Z. A. kwotę [...] zł wraz z należnymi odsetkami na 4 lata, w ten sposób, że spłata następować będzie w 48 ratach miesięcznych, w kwocie i według harmonogramu określonego decyzji, z terminem płatności pierwszej raty w dniu [...] listopada 2009r., a ostatniej w dniu [...] października 2013r. W decyzji zastrzeżono, że ewentualne niedopłaty wynikające ze zmiany wysokości odsetek za zwłokę bądź nieterminowej spłaty rat dłużnik zobowiązany będzie uregulować przy ostatniej racie. Z. A. przystąpił do spłaty zobowiązania regulując 32 raty, w łącznej kwocie [...] zł, do [...] czerwca 2012r., a następnie zaniechał dalszej spłaty. Pismem z dnia [...] lipca 2013r. dłużnik został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2009r. w związku z zaniechaniem spłaty rat. Jednocześnie poinformowano go o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania się z materiałem dowodowym. W odpowiedzi na powyższe Z. A. pismem z [...] sierpnia 2013r. wyjaśnił, że z uzyskanych przez niego informacji od kuratora sądowego Sądu Rejonowego w [...] wynika, że należność, jaką zobowiązany był spłacić zgodnie wyrokiem tego Sądu na rzecz Agencji w całości uregulował. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w oparciu o treść art. 162 § 2 w związku z art. 162 § 3 ustawy k.p.a. z 14 czerwca 1960 r. uchylił decyzję własną z [...] listopada 2009 r. nr [...] o rozłożeniu Z. A. na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Organ stwierdził, że w związku z treścią decyzji dłużnik zobowiązany był do spłaty zadłużenia w 48 ratach płatnych miesięcznie w kwocie po [...] zł poczynając od [...] listopada 2009r., a dokonał płatności jedynie 32 rat ( ostania w dniu [...] czerwca 2012r.). Zaprzestanie spłacania rat spowodowało konieczność wydania decyzji z [...] września 2013r. Odnosząc się natomiast do złożonych przez stronę w toku w toku postępowania wyjaśnień Prezes ARiMR wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności z tytułu renty strukturalnej w łącznej wysokości [...] zł powiększonej o odsetki wynika z decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego w dniu [...] września 2008r. przez Prezesa ARiMR. Organ rozliczył dokonane przez beneficjenta wpłaty ustalając, że nadal istnieje obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł ( w tym należność główna [...]zł, odsetki naliczone na dzień [...] września 2013r. w wysokości [...] zł oraz koszty upomnienia [...] zł). Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] września2013 r. Z. A. złożył odwołanie wnosząc uchylenie decyzji organu I instancji. W odwołaniu wyjaśnił, że w wyniku prowadzonego wobec niego postępowania karnego wydany został wyrok, którym zobowiązano go do uregulowania należności głównej wobec Agencji. Wielokrotnie konsultując się z kuratorem co do obowiązku spłaty zadłużenia był przekonany, że w czerwcu 2012 r. dokonał spłaty ostatniej raty i nie ma już żadnej zaległości bowiem zgodnie z informacją uzyskaną od kuratora nie uwzględnił konieczności spłaty odsetek. Na koniec wskazał również, iż obecnie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej i nie posiada środków na jednorazową spłatę zadłużenia. Zwrócił się o umożliwienie mu w dalszym ciągu ratalnej spłaty zadłużenia. Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister ponownie ustalił przebieg postępowania w sprawie oraz uznał, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania wynikającego z uchylonej decyzji ostatecznej. Minister wskazał, że w tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki do zastosowania treści art. 162 § 2 k.p.a. Od decyzji tej Z. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił : 1) naruszenie przepisów art. 7, 77 §1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zbadania czy okoliczności, które skarżący podniósł w odwołaniu faktycznie miały miejsce, w jakim zakresie oraz czy mogły one wpłynąć na treść decyzji. 2) naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ w żadnym zakresie nie odniósł się do kwestii podniesionych w odwołaniu. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając przebieg postępowania skarżący podkreślił, że nie uchylając się od ciążącego na nim obowiązku zapłaty pozostałej należności, nie kwestionowałby decyzji uchylającej zgodę na spłatę zadłużenia w ratach w sytuacji, gdy miałby świadomość celowego działania. Uważa jednak, że został wprowadzony w błąd. Biorąc powyższe pod uwagę organ winien rozważyć czy zasadne byłoby umożliwienie mu kontynuowania spłaty należności w ratach. Podkreślił, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Minister rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu niemniej jednak z jeszcze innych powodów aniżeli w niej wskazane. Wskazać bowiem należy, że działając w ramach swoich kompetencji sprowadzających się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, w tym badania czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, zgodnie z art.134 §1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dokonując zatem kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, wydane zostały one z naruszeniem art. 162 §2 kpa, co uzasadnia z mocy art. 145 §1 pkt1 lit c ich uchylenie. W sprawie poza sporem pozostaje, iż decyzją z [...] listopada 2009r. Nr [...] Prezes ARiMR rozłożył Z. A. kwotę [...] zł powiększoną o odsetki na 4 lata, w ten sposób, że spłata następować będzie w 48 ratach miesięcznych, w kwocie i według harmonogramu określonego w decyzji, z terminem płatności pierwszej raty w dniu [...] listopada 2009r., a ostatniej w dniu [...] października 2013r. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący podjął spłatę zadłużenia zgodnie z harmonogramem regulując 32 raty ( do [...] czerwca 2012r.), w łącznej kwocie [...] zł. Poza sporem pozostaje również, że w treści decyzji z [...] listopada 2009r. nie zastrzeżono, że w przypadku zaprzestania płacenia rat decyzja zostanie uchylona, wskazano natomiast, że wszelkie niedopłaty wynikające ze zmiany odsetek czy też nieterminowej spłaty raty skarżący zobowiązany będzie uregulować przy ostatniej racie, płatnej do [...] października 2013 r. Sporną natomiast kwestią staje się ustalenie czy w takiej sytuacji jak niniejsza wobec wymagalności kolejnych ( po czerwcu 2012r, ) rat, a przed upływem terminu ostatniej raty organ prawidłowo zastosował instytucję wynikającą z art. 162 § 2 kpa uchylając, w dniu [...] września 2013r. decyzję o zastosowaniu wobec skarżącego ulgi jaką było rozłożenie na raty, podlegającej zwrotowi do Agencji, należności. Należy bowiem wskazać, że podstawę prawną decyzji o zastosowaniu ulgi i rozłożeniu nienależnie pobranych płatności było obowiązujące wówczas w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, a konkretnie treść § 7 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 tego aktu ( Dz. U. 2007 nr 107 poz.733 ). Z treści § 7 rozporządzenia wynikało, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Uznając zatem, że skarżący uzasadnił wniosek o rozłożenie na raty względami społecznymi, spłata należności ustalona została w ratach w przedstawionych w decyzji z dnia [...] listopada 2009r. terminach i kwotach z konsekwencjami dla strony w razie nieterminowej spłaty zobowiązania. Zgodnie natomiast z art.162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli ją, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Z treści przepisu art. 162 § 2 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności oraz wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Skutki niewykonania zlecenia nie są jednorodne. Może się bowiem zdarzyć, że przepis szczególny będzie określać skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie. W takiej sytuacji przepis art. 162 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 962). W ocenie Sądu przepis art. 162 § 2 kpa nie dawał organowi podstawy do uchylenia decyzji o zastosowaniu wobec skarżącego ulgi, skoro płatności określone w tej decyzji zostały w znacznej części zrealizowane, w sposób określony tak co do terminu i kwoty płatności harmonogramem spłat a niezapłacone raty, z powodów, o których w toku postępowania wskazywała strona, po upływie terminu płatności stając się należnościami wymagalnymi były możliwe do ewentualnego dochodzenia drodze egzekucji. Brak spłaty należności pieniężnej po [...] czerwca 2012r. w kwotach i terminach określonych w decyzją, nie dawał w ocenie Sądu podstawy do zastosowania art. 162 § 2 kpa. również dlatego, że skutkiem niedopełnienia tych czynności stała się możliwość realizacji ich w drodze przymusowej, a ponadto, co istotne ewentualne niedopłaty wynikające z nieterminowej spłaty rat strona zobowiązana była zgodnie z decyzją uregulować przy ostatniej racie zobowiązania, której termin płatności upływał w dniu [...] października 2013r. Uchylenie zaś decyzji o zastosowanej uldze w takiej sytuacji niesie dla skarżącego ujemne skutki, gdyż podlegająca zwrotowi kwota nienależnie pobranych płatności, zostaje ustalona poprzez rozliczenie dokonanych wpłat bez uwzględnienia warunków określonych w decyzji o zastosowaniu ulgi (rozłożeniu na raty ). Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art.7, 77 §1 i 80 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zarzut ten nie jest zasadny gdyż stan faktyczny w sprawie ustalony został w sposób prawidłowy, a zasadnicze okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia są bezsporne. Organy uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Brak odniesienia się Ministra do zarzutu nieuwzględnienia celowości działania dłużnika w spłacie zobowiązania stanowiąc co prawda uchybienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie czyni uznania zaskarżonej decyzji wadliwą w stopniu uzasadniającym z tego względu jej uchylenie. Nie może też znaleźć uznania zawarty w skardze wniosek strony o umożliwienie jej dalszej spłaty należności w ratach. Skoro terminy do spłaty zadłużenia określone w decyzji o zastosowanej uldze wyekspirowały, a należność w całości nie została uiszczona, podlega na jej podstawie przymusowemu wyegzekwowaniu. Powyższe nie stoi na przeszkodzie by strona mogła się ponownie ubiegać o zastosowanie ulgi poprzez umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty spłaty pozostałej należności. Adresatem tego wniosku nie może być jednak Sąd w sprawie niniejszej, a organ Agencji który w tym względzie na podstawie przepisów obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej ( Dz.U. Nr 258 poz. 1747 ) podejmuje stosowne decyzje. Przyjmując natomiast , zdaniem Sadu że decyzja ostateczna z [...] listopada 2009r. Nr [...] wydana przez Prezesa ARiMR wiążąca tak organ jak i dłużnika wobec spełnienia przez niego warunków do przyznania ulgi poprzez rozłożenie na raty kwoty podlegającej obowiązkowi zwrotu z tytułu nienależnie pobranych nie mieści się w hipotezie art.162 §2 kpa, brak było podstaw do zastosowania powyższego przepisu. Powyższe uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - p.p.s.a. W tym stanie rzeczy działając na podstawie wskazanego wyżej przepisu oraz art. 152p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wyroku.