V SA/Wa 822/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Miasta J. na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty stanowiącej część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto J. (dalej : Strona, Skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów (dalej : organ II instancji, Minister) z dnia [...] lutego 2016 roku Nr [...] uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 roku Nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej udzielonej na uregulowanie podatku od nieruchomości za 2014 rok wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 11.060 zł oraz w przedmiocie określenia terminu od którego należy liczyć odsetki w spłacie i określającą przypadającą do zwrotu kwotę 11.060 zł stanowiącą część dotacji celowej udzielonej na uregulowanie podatku od nieruchomości za rok 2014 , pobraną w nadmiernej wysokości i określająca termin liczenia odsetek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, zwiększył dla Miasta J., miasta na prawach powiatu, plan dotacji celowej o kwotę 170.903 zł. w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami § 2110 Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat z przeznaczeniem na uregulowanie podatku od nieruchomości za rok 2014. Pismem z dnia 13 listopada 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił Prezydenta Miasta J. o zwiększeniu dla Miasta J. planu dotacji celowej na rok 2014 z przeznaczeniem na uregulowanie podatku od nieruchomości za rok 2014. Przekazanie środków z tego tytułu na rachunek Urzędu Miasta J. nastąpiło w dniu 21 listopada 2014. Prezydent Miasta J. pismem z dnia 20 maja 2015 r., poinformował Wojewodę [...], że postanowieniami Prezydenta Miasta J. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...], przyznaną dotację celową przeznaczoną na zapłatę podatku od nieruchomości za rok 2014 r. zaliczono na poczet zaległych zobowiązań podatkowych, tj.: - I ratę 2007 r. podatku od nieruchomości, - nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości, powstałej w wyniku skorygowania wysokości zobowiązania podatkowego za rok 2014 r. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 roku skierowanym do Prezydenta Miasta J., Wojewoda [...] wskazał, że kwota 11.060 zł zaliczona na mocy ww. postanowień na poczet zaległych zobowiązań podatkowych, tj. I raty 2007 r. podatku od nieruchomości powinna zostać zwrócona na konto Wojewody [...], bowiem stanowi ona dotację pobraną w nadmiernej wysokości oraz wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2015 roku Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia do zwrotu kwoty 11.060 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz terminu liczenia odsetek, a decyzją z dnia 11 września 2015 roku określił Miastu J. do zwrotu kwotę 11.060 zł wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem określając termin od którego należy liczyć odsetki. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] Minister Finansów uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 roku i orzekając co do istoty sprawy określił Miastu J., przypadającą do zwrotu do budżetu państwa kwotę 11.060 zł stanowiącą część dotacji celowej, udzielonej Miastu J. w roku 2014 na uregulowanie podatku od nieruchomości za rok 2014, pobraną w nadmiernej wysokości oraz okreslił termin naliczania odsetek od kwoty określonej w pkt 1, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 8 maja 2015 roku, do dnia jej zwrotu do budżetu państwa. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie podziela stanowiska przedstawionego przez Wojewodę [...] że w analizowanym przypadku część przyznanej w roku 2014 dotacji celowej podlega zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, jako część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważył, że w sytuacji gdy zadanie jest wykonane w całości w danym roku, natomiast opłacone ze środków dotacji zobowiązanie podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości zostało skorygowane w roku następnym (powstała nadwyżka w środkach dotacji) należy rozważyć przede wszystkim przesłanki do dokonania zwrotu części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości. Wyjaśnił, iż dla oceny podstawy kwalifikacji dotacji celowej podlegającej zwrotowi okoliczności wykorzystania nadwyżki na inny cel ma istotne znaczenie wówczas gdy dotacja została wykorzystana na inny cel w roku budżetowym na który została przyznana. Po upływie roku budżetowego, w którym została przyznana dotacja podlega ona zwrotowi niezależnie od tego, czy w nowym roku została wykorzystana, zgodnie czy niezgodnie z przeznaczeniem, jako pobrana w nadmiernej wysokości, niewykorzystana poprzez zapłatę, pobrana nienależnie. Wskazał, iż miarą wykorzystania dotacji są kwoty faktycznie wydatkowane, a rozliczenie dotacji należy odnieść do rzeczywistego kosztu realizacji zadania mierzonego faktycznymi wydatkami. Zatem jeśli wykorzystanie dotacji poprzez zapłatę za wykonane zadanie nastąpi w następnym roku budżetowym jest to dotacja niewykorzystana – bez względu na to czy w nowym roku dokonano z jej środków zapłaty za zadanie zgodne z przeznaczeniem dotacji, czy też nie. Okoliczność ta nie ma już znaczenia, ponieważ dotacja wygasa z końcem okresu, na jaki została przyznana i beneficjent nie ma już uprawnień do korzystania z jej środków. Zobowiązany jest wyłącznie do jej zwrotu. Analogicznie beneficjent jest zobowiązany do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, tak jak w analizowanym przypadku. Okoliczność, czy dotację tę przeznaczyłby na zapłatę za zrealizowane zadanie, na które przyznano dotacje, czy też nie, nie ma znaczenia. W związku z powyższym uznał, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, nie jest to dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważył, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Stosownie do art. 60 pkt 1 ww. ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są m.in. stanowiące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Wskazał, iż wobec jednoznacznego uregulowania kwestii dotyczącej zwrotu dotacji celowej (w tym dotacji pobranej w nadmiernej wysokości) nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustawy – Ordynacji podatkowa w zakresie zaliczenia nadpłat na poczet zaległości podatkowych. Kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości nie mogą być zatem traktowane jako nadpłata na podstawie przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Pismem z dnia 9 marca 2016 r. Skarżąca złożyła skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 76 § 1 w zw. z art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługiwało prawo do zaliczenia nadpłaty podatku od nieruchomości za 2014 r. na poczet zobowiązań o najwcześniejszym terminie płatności, tj. na rok 2007; - art. 60 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległości podatkowych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że przepisy ustawy Ordynacja podatkowa jednoznacznie wskazują, że jeżeli podatnik posiada nadpłatę jednego podatku, a z innym zalega to zaległość ta może wygasnąć przez zaliczenie nadpłaty. Zgodnie z art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nadpłaty podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę; w razie ich braku na poczet bieżących zobowiązań podatkowych; w razie ich braku nadpłata podlega zwrotowi z urzędu chyba, że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych. Bezsporność nieprzedawnionych zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2007-2013, mając na uwadze art. 76 ustawy Ordynacja podatkowa, sprawiła, iż organ podatkowy nie mógł postąpić inaczej i z urzędu, zaliczył nadpłatę podatku na poczet zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności, tj. na rok 2007. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływać na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 par. 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Kontroli sądowo-administracyjnej podlegała decyzja z dnia [...] lutego 2016 roku uchylająca w całości decyzję z dnia [...] września 2015 roku i orzekająca co do istoty sprawy określając przypadającą do zwrotu kwotę 11.060 zł stanowiącą część dotacji celowej udzielonej Miastu J. w roku 2014 na uregulowanie podatku od nieruchomości za rok 2014 pobraną w nadmiernej wysokości (a nie jak w decyzji z dnia [...] września 2015 rok wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) określając termin naliczania odsetek. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do takiego naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji sąd administracyjny może uchylić decyzję organu. Na wstępie zauważyć należy, że zarówno z samego rozstrzygnięcia, jak też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że podstawę do jej wydania stanowił art. 138 § 1 pkt 2 i 1 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. Organ II instancji wskazał na art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4, 15 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia ww. okoliczności. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Stosownie zaś do ust. 3 ww. artykułu dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 6). Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Stosownie do art. 60 pkt 1 ww. ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są m.in. stanowiące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Wobec uregulowania w tej ustawie kwestii dotyczącej zwrotu dotacji celowej nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie zaliczenia nadpłat na poczet zaległości podatkowych. Kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości nie mogą być zatem traktowane jako nadpłata na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Skarżąca otrzymała z budżetu państwa dotację celową na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat, z przeznaczeniem na uregulowanie podatku od nieruchomości za rok 2014. Kwota zapłaconego podatku została skorygowana w roku 2015 o korektę podatku. W efekcie korekt podatku od nieruchomość doszło do powstania nadwyżki w przyznanej w roku 2014 dotacji celowej, traktowanej zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości. W roku 2015 Skarżąca nie miała podstaw do korzystania ze środków dotacji przyznanej na rok 2014 (także w części stanowiącej dotację pobraną w nadmiernej wysokości). Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Stosownie do art. 169 ust. 4 ww. ustawy, zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, niezależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zmniejszenie wydatków na realizację zadania powoduje, że w tej części dotacja traci cechę niezbędności do sfinansowania zadania, która wynika z art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Należy również podzielić stanowisko organu, iż zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, w tym przypadku cel określony w decyzji Wojewody [...] z dnia 12 listopada 2014 r. zwiększającej dla Miasta J., miasta na prawach powiatu, plan dotacji celowej o kwotę 170.903 zł w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami § 2110 Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat z przeznaczeniem na uregulowanie podatku od nieruchomości za rok 2014. Środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne ( tak też w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13 oraz z dnia 17 września 2003 r. sygn. akt III/SA 2916/01). Środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta też mają charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać w sposób ściśle określony przez dotującego. Zgodnie z treścią art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja została przeznaczona. Należy też podzielić stanowisko organu, iż okoliczność wydania przez Prezydenta Miasta J. trzech postanowień z dnia 8 maja 2015 r. w trybie art. 76 i art. 76a § 1 w związku z art. 216 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w przedmiocie zaliczenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości w wyniku skorygowania wysokości zobowiązania podatkowego za rok 2014 na poczet zaległości w tym podatku za rok 2007 (I raty) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowi podstawy do odstąpienia od wydania decyzji w trybie art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.