V SA/Wa 826/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi M. I. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku; uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Cudzoziemka, obywatelka [...] M. I. wystąpiła [...] kwietnia 2007r. do Wojewody [...] o udzielenie, po raz kolejny zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wniosek zawierał braki formalne w postaci braku oryginału lub notarialnie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu podróży oraz tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także dokumentów potwierdzających wysokość kosztów zamieszkania. W związku z powyższym [...] kwietnia 2007r. wnioskodawczyni została wezwana do usunięcia w/w braków, a [...] maja 2007r. powyższe wezwanie zostało zwrócone do organu, gdyż M. I. nie odebrała tego zawiadomienia. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...] maja 2007r. organ administracji pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, uzasadniając go nie usunięciem przez stronę braków w wyznaczonym terminie. W dniu [...] czerwca 2007r. cudzoziemka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, motywując go nieotrzymaniem korespondencji, ponadto dołączyła do wniosku brakujące dokumenty. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2007r. znak: [...], działając na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późń. zm. – zwany dalej kpa) odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż M. I. nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych braków formalnych nastąpiło bez winy zainteresowanej, zgodnie z art. 58 § 1 kpa. Zdaniem organu zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, iż przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, iż cudzoziemka wiedziała, że występują problemy z doręczeniem poczty pod wskazany adres, jednak nie wskazała adresu do doręczeń, pod którym mogłaby otrzymywać korespondencję. Od w/w postanowienia Wojewody [...] M. I. wniosła zażalenie, w którym wskazała, że nie otrzymała żadnej korespondencji z [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., a uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych nastąpiło nie z jej winy, gdyż nie otrzymała stosownego wezwania oraz że uprzednio zawsze dostarczała wszystkie wymagane dokumenty. M. I. wniosła o przywrócenie terminu dotyczącego uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] października 2007r. znak: [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M. I., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2007r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego ustalił, iż wezwanie organu z [...] kwietnia 2007r., do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało przesłane na adres podany przez M. l. we wniosku jako miejsce zamierzonego i aktualnego pobytu tj. na ul. [...] w W. Placówka pocztowa podjęła [...] maja 2007r. próbę doręczenia cudzoziemce wezwania, na kopercie widnieje adnotacja, że mieszkanie zastano zamknięte, a powiadomienie pozostawiono w skrzynce. Powtórna próba doręczenia przedmiotowego wezwania nastąpiła [...] maja 2007r., jednak [...] maja 2007r., placówka pocztowa zwróciła to wezwanie, gdyż przesyłka nie została odebrana przez M. I. w terminie. Organ odwoławczy zauważył przy tym, iż zawiadomienie z [...] maja 2007r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku cudzoziemki o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zostało przez nią odebrane pod tym samym adresem tj. ul. [...] w W. Zdaniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wezwanie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] kwietnia 2007r., zostało prawidłowo dostarczone przez placówkę pocztową na adres wskazany przez M. l. tj. na ul. [...] w W. Placówka pocztowa, w opinii organu dokonała prawidłowych czynności w związku z doręczeniem cudzoziemce przedmiotowego wezwania, zgodnie z art. 41 § 1 i 2, art. 43, art. 44 kpa. Dalej w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż doręczenie wezwania [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. zostało dokonane, pomimo faktycznego nieodebrania przez M. l. wezwania pod w/w adresem. Organ odwoławczy podkreślił również że fakt, iż zainteresowana nie odebrała wezwania pod wskazanym przez nią adresem, nie jest winą organu prowadzącego sprawę, a Wojewoda [...] nie miał podstaw do zakwestionowania podjętych przez placówkę pocztową czynności mających na celu skuteczne doręczenie korespondencji dla wnioskodawczyni. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy doręczył wnioskodawczyni z pouczeniem, iż jest ono ostateczne w administracyjnym toku instancji i nie zaskarżalne, zaś na bezczynność organu I instancji przysługuje skarga, którą można wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewody, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Kierując się powyższym pouczeniem, M. l. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...]. Skarżąca zarzuciła w niej nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników organu, naruszenie jej interesów poprzez opieszałe i biurokratyczne załatwianie sprawy w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. Ocena jej sytuacji, jako cudzoziemki dokonana została, jej zdaniem przez organy w sposób wybiórczy i uznaniowy. Ponadto zakwestionowała prawidłowość doręczenia jej wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 44 kpa, powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych w zakresie skuteczności doręczenia w trybie art. 44 kpa., zarzucając brak podstaw do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia jej terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi na bezczynność podnosząc, iż w sprawie właściwe organy administracyjne rozstrzygnęły również kwestię uchybienia przez skarżącą terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Mając na uwadze nieprecyzyjną treść skargi, jak również fakt złożenia jej przez skarżącą na skutek pouczenia zawartego w postanowieniu z [...] października 2007r. zarządzeniem z [...] stycznia 2008r. Sąd zwrócił się do cudzoziemki o jednoznaczne zajęcie stanowiska, czy pismo złożone do Sądu pozostaje skargą na bezczynność organów administracji, czy też może jej przedmiotem jest de facto postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2007r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak wynika pośrednio z treści skargi. Pismem z [...] stycznia 2008r. skarżąca wyjaśniła, iż jej wolą było wniesienie o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych (de facto dawno już uzupełnionych), jak również złożenie skargi na bezczynność Wojewody [...], którego biurokratyczne i przewlekłe prowadzenie sprawy istotnie naruszyło jej interesy. Mając na uwadze powyższe stanowisko zarządzeniem Przewodniczącego przedmiotowa sprawa została wpisana pod nowy numer porządkowy i potraktowana jako sprawa w przedmiocie skargi na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2007r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2007r., orzekające o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Odpis skargi przekazano właściwemu organowi tj. Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.– zwany dalej ppsa). Ponadto zgodnie z art. 134 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej skarżąca ostatecznie sprecyzowała swoje stanowisko podkreślając, iż skarga dotyczy w istocie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmowy przywrócenia jej terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Sąd uwzględnił powyższe stanowisko mając na uwadze błędne pouczenie postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2007r., jak również treść przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Zgodnie z tym ostatnim kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie. Tym samym kontrolą sądowo-administracyjną można objąć postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie przywrócenia terminu. Kontrolując zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2007r., Sąd uznał, iż zostało ono wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwany dalej kpa), znajdującej rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1 kpa oraz 107 § 3 kpa. Uznając skargę za zasadną Sąd podzielił zarzuty skarżącej w tej części, w której kwestionuje ona prawidłowość doręczenia jej wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu było należyte zbadanie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki, aby można było wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku z [...] kwietnia 2007r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej - uznać za skutecznie doręczone skarżącej M. l. w trybie art. 44 kpa, zgodnie z którym: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zadaniem organu było sprawdzenie czy przesyłka została skutecznie doręczona w trybie w/w przepisu, co skarżąca kwestionuje w treści skargi, twierdząc, iż "nie dotarła do mnie żadna korespondencja, wielokrotnie sprawdzałam skrzynkę, jednak nie znajdowała tam żadnego awizo". Dokładna analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie przez Sąd faktu, iż wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku z [...] kwietnia 2007r. znajdujące się w aktach administracyjnych nie może być uznane za wystarczające potwierdzenie prawidłowości doręczenia. O ile pierwsza pieczątka na kopercie z [...] maja 2007r. jest prawidłowa bo znajduje się przy niej podpis doręczyciela i miejsce złożenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru w oznaczonym terminie, o tyle pieczątka "powtórne dnia: [...] maj 2007r.", oprócz daty dziennej, nie ma ani śladu podpisu doręczyciela, ani potwierdzenia, iż doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej lub, jeśli nie było to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, ponownego zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oznaczonym terminie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na przesyłce, samo umieszczenie na kopercie stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa, musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 kpa (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2006r., sygn. akt: I OSK 528/05, wyrok NSA z 14 sierpnia 1998r. sygn. akt: I SA/Gd 1457/96, wyrok NSA z 28 czerwca 2001r. sygn. akt: II SA 2871/00). Jest to o tyle ważne, iż wspomniany przepis przewiduje możliwość przyjęcia tzw. fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, a zatem nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. W niniejszej sprawie nie zostało to uczynione, a zatem trudno mówić o doręczeniu wezwania z [...] kwietnia 2007r. do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w trybie art. 44 kpa. Jeśli zaś doręczenia nie można uznać za dokonane, to nie można uznać, że skarżąca nie zachowała ustawowego siedmiodniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie oryginału ważnego dokumentu podróży oraz dostarczenia tytułu prawnego do lokalu, a także dokumentów potwierdzających wysokość kosztów zamieszkania, a w przypadku nieodpłatnego zamieszkania w miejscu wykonywanej pracy - umowy o pracę ze wskazaniem dokładnego adresu zamieszkania lub wykonywania pracy. Sąd podkreśla, iż o uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 kpa wniosku o przywróceniu terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi zgodnie z przepisami kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 21 marca 2007r. sygn. akt: I SA/Wa 18/07), instytucja przywrócenia terminu stwarza bowiem możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Na marginesie zauważyć należy, iż o ile M. l. w treści skargi zarzuca organowi administracji bezczynność, to stosownie do art. 52 ppsa taką skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarga do sądu administracyjnego złożona bez wyczerpania przewidzianego ustawą środka zaskarżenia przysługującego w postępowaniu przed właściwymi organami, jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa i jako taka podlega odrzuceniu. Sąd mając na względzie obawy skarżącej informuje ponadto, że zawiadomienie Wojewody [...] z [...] maja 2007r. o pozostawieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP na podstawie art. 64 ust. 2 kpa, nie wymaga wydania decyzji, a stronie niezadowolonej z takiego rozstrzygnięcia pozostaje złożenie zażalenia od organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 kpa), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu. W świetle przytoczonych wyżej faktów, postępowanie toczące się przed organami obu instancji, w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, nie można uznać za prawidłowe. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zbadać przede wszystkim prawidłowość doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku , a w konsekwencji ustalić, czy braki formalne przedmiotowego wniosku nie zostały już uzupełnione przez M. l. w ustawowym terminie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.