V SA/Wa 826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2011 r; 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz r.pr. R. R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Ośrodka Rehabilitacji Leczniczej w T. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... listopada 2011 r., znak: ... Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... lutego 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności: Decyzją z dnia ...listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2011 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Zdaniem odwołującej finansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych nie następuje z puli środków publicznych. Strona oprócz środków finansowych otrzymywanych w związku ze świadczeniem usług zdrowotnych w ramach umów zawartych z NFZ uzyskuje dodatkowe przychody m.in. z wynajmu części pomieszczeń medycznych, odpłatnych zajęć z gimnastyki profilaktyczno-korekcyjnej czy usług z zakresu medycyny pracy. Uznając bezzasadność odwołania organ II instancji podkreślił, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art.26a – 26c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z art. 26b ust. 7 ww. ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma zatem stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Następnie organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...) posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak ww. terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że ww. pojęcie należy zdefiniować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Środkami publicznymi zgodnie z ww. artykułem są: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie zauważono, że strona, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych. Organ podkreślił, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art.114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Poza tym działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył Samodzielny Publiczny Ośrodek Rehabilitacji Leczniczej w T.. W skardze podkreślono m.in., że decydującym powodem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji PFRON była opinia Ministra Finansów z dnia 30.12.2011 r., co wskazuje, iż przeważył fiskalny interes państwa nad zasadą praworządności, która była przestrzegana od lat przy stosowaniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a interpretacja tych przepisów m.in. art.26b ust.7 nie budziła sporów. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydając zaskarżoną decyzję zmienił swoje wcześniejsze stanowisko w kwestii interpretacji arf. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, prezentowane w uzasadnieniach swoich decyzji dla innych niż skarżący podmiotów ubiegających się o dofinansowanie i przyjął bezkrytycznie stanowisko przedstawione w opinii Ministra Finansów. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do negowania uprawnień SP ZOZ do uzyskiwania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie publicznego charakteru środków jakimi dysponuje SP ZOZ w procesie wypłaty wynagrodzeń pracownikom. Podstawy takie były by wówczas, gdyby środki takie były dostarczane do SP ZOZ z zewnątrz ze wskazaniem na wynagrodzenia pracowników. Środki uzyskiwane z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia lub zarabiane na podstawie kontraktów cywilnoprawnych z różnymi podmiotami nie są środkami przekazywanymi ze wskazaniem na wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, ale są zapłatą dla SP ZOZ za wykonane usługi. Takie właśnie było dotychczasowe stanowisko PFRON i Ministra Pracy i Polityki Społecznej potwierdzone prezentowanymi przez Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej stanowiskami, na których skarżący opierzą się występując do PFRON o środki finansowe jako dofinansowanie podwyższonych kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Zmiana przyjętej już wcześniej interpretacji przepisu art. 26b ust. 7 bez zmiany brzmienia tego przepisu stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie zasady zaufania do prawa. Skarżący podkreślił, że istotna jest również, wynikająca z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zasada powszechnego prawa wszystkich pracodawców do uzyskiwania ze strony PFRON dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, jako rekompensaty za zwiększone koszty zatrudniania takich osób wynikające m.in. z krótszego czasu pracy, dodatkowych przerw w pracy, dodatkowego urlopu i dodatkowych dni wolnych na turnusy rehabilitacyjne. Skarżący zarzuca skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PFRON naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż PFRON takie dofinansowanie wypłaca niepublicznym zakładom. Skarżący dodatkowo wskazuje, że wskutek wstrzymania mu dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przez PFRON, oraz w związku z ponoszeniem przez skarżącego podwyższonych kosztów zatrudniania tych osób, narażony jest na straty i sytuacja ta negatywnie wpływa na jego działalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje, iż w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ orzekający na podstawie obowiązującej ustawy, po korekcie błędu ma obowiązek stosować tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 kpa, 77 § 1 i 80 kpa). Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.