V SA/Wa 829/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. W. S. N. S., K.i M. w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia ... stycznia 2016 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania: oddala skargę. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego zwróciło się do uczelni niepublicznych, w tym do P. w W. o przedstawienie informacji dotyczącej wykorzystania w latach 2012-2014 dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 4a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 poz. 572, z późn. zm.); dalej "p.s.w." przyznanej na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia. Pismem z [...] lutego 2015 r. uczelnia odpowiedziała na powyższe wezwanie, informując, iż wg stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. środki niewykorzystane z omawianej dotacji wyniosły [...] zł. W reakcji na powyższe Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformował Uczelnię o konieczności zastosowania art. 106a p.s.w., na podstawie którego zobowiązana jest ona do zwrotu w terminie 7 dni od otrzymania pisma, środków finansowych w wysokości [...] zł, stanowiącej różnicę między kwota niewykorzystaną a dopuszczalną dla Uczelni kwotą dotacji kalkulacyjnej w wysokości [...] zł. Uczelnia pismem z [...] sierpnia 2015 r. poinformowała o wydatkowaniu środków z dotacji na przystosowanie budynków dydaktycznych (wind, barierek, sanitariatów) do potrzeb osób niepełnosprawnych i wybudowanie trzech podjazdów (tzw. "ślizgów"). Minister pismem z [...] sierpnia 2015 r. poprosił uczelnię o przekazanie kopii dokumentów potwierdzających wykorzystanie przedmiotowej dotacji na pokrycie wskazanych wydatków wraz z uzasadnieniem zakwalifikowania poszczególnych pozycji do wydatków sfinansowanych z omawianej dotacji, a także korekty informacji dotyczącej wykorzystania środków z wymienionej dotacji, nie było bowiem w jego ocenie możliwości dokonania oceny, czy dotacja został wydatkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. W odpowiedzi pismem z [...] września 2015 r. uczelnia poinformowała, iż nie jest w stanie udzielić bardziej szczegółowych informacji o wykorzystaniu otrzymanych środków finansowych, nie przekazała dokumentów mogących stanowić podstawę stwierdzenia prawidłowego wykorzystania dotacji. Minister zawiadomieniem z [...] października 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia przypadających do zwrotu do budżetu państwa środków dotacji na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W odpowiedzi uczelnia przy piśmie z [...] października 2015 r. przedstawiła fotografie dokumentujące inwestycje. W wyjaśnieniach wskazała, że ani w art. 94 ust. 4a p.s.w., ani w innych aktach prawnych nie wymieniono enumeratywnie, na co mogą być wydawane środki z dotacji. Podkreślono równocześnie, że zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa - decyzje o tym, jakie zadania będą finansowane z dotacji, podejmują uczelnie. Wyjaśniła również, że w celu obniżenia kosztów poczynionych inwestycji ich wykonanie nie było zlecone firmom zewnętrznym, lecz prace wykonano systemem gospodarczym, wobec czego uczelnia nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi poniesienie wydatków. Uczelnia wskazała ponadto, iż nie była świadoma konieczności dokumentowania ponoszonych wydatków rachunkami lub innymi dokumentami finansowymi oraz wniosła o uznanie poniesionych wydatków w kwocie [...] zł, stanowiących część środków przeznaczonych na zapewnienie studentom niepełnosprawnym pełnego udziału w procesie kształcenia. Zaznaczono jednocześnie, że priorytetowe było zapewnienie niepełnosprawnym studentom i doktorantom możliwości uczestnictwa w zajęciach dydaktycznych poprzez dostosowanie dostępu do budynków. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." Minister ustalił podlegającą zwrotowi kwotę dotacji w wysokości [...] zł. wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazano, że dotacje są środkami finansowymi podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania, przeznaczonymi na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych. Jednocześnie powinny one być gromadzone na odrębnych rachunkach bankowych, co służy m. in. sprawniejszemu ustaleniu, w jaki sposób zostały one spożytkowane. W ocenie Ministra, wskazywane przez stronę wydatki związane z dostosowaniem budynków uczelnianych do potrzeb osób niepełnosprawnych po pierwsze nie zostały w sposób należyty udokumentowane, co uniemożliwia ocenę stopnia wykorzystania przy ich realizacji środków dotacji. Po drugie, wydatki te były wydatkami inwestycyjnymi, a takie wydatki nie mogą być pokrywane przez środki z dotacji. Pismem z [...] stycznia 2015 r. strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu argumentowano, że w latach 2012-2014 zrealizowano szereg przedsięwzięć dla zapewnienia studentom pełnego udziału w zajęciach dydaktycznych, tj.: – przystosowano po jednej windzie w każdym budynku do przewozu wózków inwalidzkich z bezpośrednim dostępem zewnętrznym; – zbudowano 3 podjazdy (tzw. "ślizgi") zabezpieczone specjalnymi barierkami; – przebudowano barierki ochronne na wszystkich klatkach schodowych w budynkach dydaktycznych; – przystosowano odrębne sanitariaty dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Uczelnia wyjaśniła, iż środki z przyznanej dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 4a p.s.w. "stanowiły mniej niż 1/5 poniesionych przez uczelnię wydatków na te cele". Jednocześnie organowi zarzucono nieuprawnione ograniczenie interpretacji dotyczącej zakresu dopuszczalnych wydatków, jakie mogą być finansowane ze środków pochodzących z dotacji. Jednocześnie wskazano, że postawa Ministra jest zaprzeczeniem stanowiska o decyzyjności uczelni w kwestii przeznaczenia przyznanych środków. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy własną decyzję [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu Minister podtrzymał stanowisko dotyczące inwestycyjnego charakteru wydatków poczynionych przez uczelnię, podkreślając jednocześnie, że aby wydatki takie mogły być sfinansowane ze środków publicznych, musiałaby one zostać przyznane w formie dotacji celowej, określonej w treści art. 132 ust. 2 u.f.p. Minister stwierdził także, że konieczność poniesienia wydatków w zakresie przystosowania budynków do potrzeb osób niepełnosprawnych nie usprawiedliwia wykorzystania w tym celu środków publicznych przeznaczonych na inny cel. Podkreślono, że skorzystanie z dotacji jest prawem, a nie obowiązkiem uczelni, natomiast w przypadku jej wykorzystania, musi ona zostać wydatkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, a także z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia: – art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez selektywne potraktowanie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie w postępowaniu dowodowym nadzwyczajnie ważnej dla sprawy Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169); pominięcie opublikowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich ("Dostępność edukacji akademickiej dla osób z niepełnosprawnościami. Analiza i zalecenia" - Prawo i Praktyka nr 16, Warszawa, 2015 r.) głęboko analitycznej wykładni postanowień tej Konwencji oraz zignorowanie prośby - wniosku uczelni dokonanie oględzin wykonanych w budynkach dydaktycznych trwałych prac adaptacyjnych umożliwiających studentom niepełnosprawnym codzienny udział w procesie kształcenia; – art. 94 ust. 4a w zw. z art. 94c p.s.w. oraz art. 131 u.f.p. poprzez niesłuszne uznanie, że sposób w jaki uczelnia wykorzystała przyznaną jej dotację jest sprzeczny ze wskazanymi przepisami (co zostanie wykazane w uzasadnieniu). W uzasadnieniu podkreślono, że organ przyjął nieuzasadnioną, zawężającą interpretację dotyczącą charakteru poniesionych wydatków, określając je jako zarówno niemieszczące się w ramach zadań związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia, o których mowa w art. 94 ust. 4a p.s.w., jak i również jako wydatek inwestycyjny, z którym związana byłaby inna forma przyznania środków publicznych. Podkreślono także pominięcie wniosku dowodowego o przeprowadzenie oględzin. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty procesowe. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu dowodowym Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) wskazać należy, iż przywołane w skardze regulacje art. 9 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 Konwencji ustanawiają zobowiązania dla państwa – stron Konwencji do podjęcia odpowiednich środków, aby umożliwić osobom niepełnosprawnym niezależne życie i pełny udział we wszystkich sferach życia. Zatem nie są to regulacje, które ustanawiałyby nowe prawa podmiotowe jednostki. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa. Przypomnieć należy w powyższym kontekście za Trybunałem Konstytucyjnym (wyrok z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt K 16/13), że z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności: w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne (podstawa odpowiedzialności za ich gospodarkę finansową spoczywa bowiem na ich założycielach, a nie na władzy publicznej). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. W świetle przyjętych rozwiązań prawnych nie może zatem budzić wątpliwości trafność argumentacji organu, iż władze publiczne zachowały prawo podjęcia decyzji o dofinansowaniu czy finansowaniu pewnych zadań oraz zmiany zakresu udzielanych dotacji. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 10 Prawa o szkolnictwie wyższym z budżetu państwa uczelnia publiczna otrzymuje dotacje na dofinansowanie lub finansowanie kosztów realizacji inwestycji, w tym służących kształceniu studentów i doktorantów, będących osobami niepełnosprawnymi – realizowanych w szczególności z udziałem środków z budżetu państwa, państwowych funduszy celowych lub środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383 i 1250) oraz ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 4a p.s.w. uczelnia niepubliczna otrzymuje dotację na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia. Środki finansowe przyznawane na finansowanie zadań określonych w art. 94 ust. 4a p.s.w. są przekazywane w formie dotacji podmiotowej. Zgodnie z art. 131 ustawy o finansach publicznych dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Należy również zauważyć, iż w świetle definicji pojęcia programu kształcenia (art. 2 pkt 14b p.s.w.) jego element stanowi opis procesu kształcenia prowadzącego do osiągnięcia przez uczelnię spójnych efektów kształcenia właściwych dla obszaru lub obszarów kształcenia, co oznacza, iż jest on integralną częścią działalności dydaktycznej uczelni. Brak jest zatem podstaw prawnych dla finansowania inwestycji z dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 4a p.s.w. W konsekwencji powyższego za nieuprawnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 94 ust. 4a w zw. z art. 94c p.s.w. oraz art. 131 u.f.p. Reasumując całokształt poczynionych rozważań i przedstawionej argumentacji należy stwierdzić, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.