V SA/Wa 832/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej; Uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez R.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspekrtora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o rozłożeniu na raty kary pieniężnej.4 Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R.J. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Jednocześnie z treści decyzji wynika, że wobec okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę - z tego tytułu łączna kara wynosi 28 000 zł, natomiast z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego – łączna kara wynosi 20 100 zł. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r., uzupełnionym w dniu [...] lipca 2009 r. (data wpływu do organu) R.J. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o rozłożenie nałożonej kary pienieżnej na 24 raty. Jednocześnie wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku R.J. do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołania strony od decyzji nakładającej karę. W dniu [...] września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania strony wydał decyzję o numerze [...], którą uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń odnośnie okazania do kontroli wykresówek. Jednocześnie organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł. W związku z rozpatrzeniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił wnioskowanego przez R.J. rozłożenia kary pieniężnej na 24 raty, rozkładając jednocześnie spłatę na 10 rat. Z sentencji decyzji wynika, iż organ orzekał w przedmiocie kary w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że prowadzona działalność gospodarcza przynosi straty, a konieczność uiszczania wysokich rat zmusi go do zaciągnięcia kredytów, co może doprowadzić do upadłości jego przedsiębiorstwo. Wskazał również, iż w związku z wypowiedzeniem mu umowy najmu budynku mieszkalnego zmuszony jest ponosić znaczne nakłady dla zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych swojej rodzinie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Główny Inspekrtor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności wskazano na treść tych przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), które zawierają przesłanki umorzenia, a także rozłożenia na raty kar pieniężnych (art. 42 ww. ustawy). Wyjaśniono, iż organ może na wniosek dłużnika, rozłożyć należność pieniężną na raty w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. W ocenie organu zgromadzone w niniejszej sprawie dokumenty wskazują, iż sytuacja materialna skarżącego umożliwia mu spłatę kary w 10 ratach. Odnosząc się do podniesionej przez zainteresowanego argumentacji odnośnie osiągniętego dochodu i poniesionej straty podkreślono, że wykazywana strata nie przesądza o ciężkiej sytuacji materialnej wnioskodawcy. Wyjaśniono, iż strata związana jest z kosztami uzyskania przychodu, do których wlicza się również wydatki przeznaczone na różnego rodzaju inwestycje i zakupy służące rozwojowi firmy, co w perspektywie pozwała uzyskiwać przedsiębiorcy wysokie dochody. Z przesłanego przez stronę zestawienia za okres od stycznia do września 2009 r. wynika, iż strona poniosła koszty uzyskania przychodu w wysokości [...] zł, w tym kwotę [...] zł wnioskodawca przeznaczył właśnie na zakupy. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ drugiej instancji wskazał, iż możliwości płatnicze skarżącego umożliwiają mu spłatę kary w 10 ratach. Na powyższą decyzję R.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonej dcyzji Głównego Inspekrtora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. W zarzutach skargi wskazał m.in. na naruszenie art. 15 w zw. z art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. z uwagi na nierozpoznanie przez organ drugiej instancji wniosków zawartych w odwołaniu, a także naruszenie art. 8, 75 i 77 k.p.a. w związku z brakami w dokonanych przez organ ustaleniach faktycznych. Jednocześnie zaznaczył, iż decyzja z dnia [...] października 2009 r. została wydana jeszcze przed podjęciem zawieszonego postępowania administracynego, co w ocenie skarżącego miało miejsce w dniu [...] października 2009 r. R.J. wskazując na stan faktyczny sprawy wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu kontroli Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję o nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] i skierowane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części i nałożył karę w wyskości [...] zł. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie. W wyniku przeprowadzenia analizy treści złożonej przez skarżącego skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił decyzję własną z [...] września 2009 r. i – jak wskazał skarżący – “do dnia dzisiejszego GIDO nie rozstrzygnął mojej sytuacji prawnej". Dalej podniósł, iż nie ma możliwości uiszczenia rat w wysokości ustalonej przez organ. Wyjaśnił, że pomimo iż wielokrotnie wskazywał na swoja trudną sytuację materialną, organ nie podjął próby ustalenia jakimi dochodami dysponuje skarżący. Zarzucił, iż “organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie postępowania odwoławczego, a zajęte stanowisko, co do argumentacji organu pierwszej instancji, nie zostało poparte analizą dowodową, w zakresie ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wielkości kosztów i poczynionych przeze mnie zakupów, co mogłoby upoważniać do oceny mojej dobrej lub ciężkiej sytuacji materialnej". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty dotyczące uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. i nierozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia kary pienieżnej przeprowadzono dowód z akt sprawy tutejszego sądu ze skargi R.J., o sygnaturze VI SA/Wa 1999/09 i 1867/10. Z akt tych wynika, iż w sprawie V SA/Wa 1999/09 R.J. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nakładającą na niego m.in. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Decyzja ta została uchylona przez organ w trybie samokontroli decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na tej podstawie postępowanie w sprawie V SA/Wa 1999/09 zostało umorzone. Następnie organ wydał decyzję [...] czerwca 2010 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania z [...] czerwca 2009 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2009 r. nr [...] o nałożenu kary pieniężnej w wysokości [...] zł – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja z [...] czerwca 2010 r. jest przedmiotem skargi R.J. do WSA w Warszawie, która została zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 186/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, większość podniesionych w niej zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan faktyczny i prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wobec treści art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. wprowadzającej ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. nr 157, poz. 1241), w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2005r.Nr 249 poz. 2104 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 ustawy należności pieniężne do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym mogą być umarzane w całości lub w części a ich spłata rozkładana na raty, z zastrzeżeniem ust. 7, jeżeli wystąpi jedna z wymienionych przesłanek, w tym m.in. śmierć osoby fizycznej, która nie pozostawiła majątku, wykreślenie z właściwego rejestru osoby prawnej, likwidacji jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej oraz w przypadku, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Z kolei na podstawie art. 42 ust. 3 ww. ustawy o finansach publicznych w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, na wniosek dłużnika, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności albo rozłożona płatność całości lub części należności na raty. Decyzja wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy o finansach publicznych ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia na raty należności. Wydając decyzję w niniejszej sprawie, organ winien mieć na uwadze, jak zresztą w każdej innej sprawie, stan faktyczny i prawny aktualny na dzień wydania decyzji. Decyzja o rozłożeniu należności na raty w pierwszej kolejności musi uwzględniać czy istotnie taka zaległość istnieje i jaka jest jej wysokość. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2009 r. ( data wpływu do organu [...] lipca 2006 r.) i dotyczyło kary nałożonej nieostateczną decyzją. Decyzja ta została uchylona następnie decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2009 r. nr [...] w części i jednocześnie organ nałożył na skarżącego karę w wysokości [...] zł. W przedmiocie tej należności (jej rozłożenia na raty) orzekał organ pierwszej instancji w dniu [...] października 2009 r. Należność ta nie istniała jednak już w dniu wydania zaskarżonej niniejszą skargą decyzji, gdyż organ uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. w trybie samokontroli decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] . Zatem w chwili orzekania brak było przedmiotu decyzji wydawanej co do rozłożenia należności na raty. Trzeba podkreślić, iż ww. wymienione okoliczności nie znajdują odbicia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy, nie ma w nich bowiem decyzji Głównego Inspektora Drogowego z dnia [...] września 2009 r. Sąd ustalił tę okoliczność dopiero po dołączeniu akt tut. sądu w przedmiocie skarg R.J. na decyzje nakładające na niego kary. Należy więc stwierdzić, że organ orzekając w zaskarżonej decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej, przede wszystkim winien wyjaśnić, czy przedmiotowa należność istnieje i w jakiej wysokości, czego nie uczynił uchybiając w tym zakresie treści art. 7 i 77k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela również zarzuty skargi w zakresie w jakim zarzuca ona zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego co do sytuacji skarżącego i jego możliwości spłaty należności. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w art. 42 ust. 3 ww. ustawy o finansach publicznych. Skoro przepis ten jako przesłankę rozłożenia należności na raty wskazuje uzasadnione względy społeczne oraz możliwości płatnicze dłużnika, to w tej sprawie organy obydwu instancji miały obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenia, czy zapłata należności w 10 ratach (prawie po [...] zł miesięcznie) odpowiada tym możliwościom. W rozpoznanej sprawie organy obowiązku tego nie wykonały. Z uzasadnienia ani organu pierwszej, ani drugiej instancji nie wynika dlaczego w sytuacji skarżącego uznano za możliwe uiszczanie przez niego co miesiąc [...] zł na poczet kary, i dlaczego odmówiono mu wnioskowanego rozłożenia na 24 raty. Nie jest wywiązaniem się z tego obowiązku lakoniczne stwierdzenie w decyzji pierwszej instancji, iż rozłożenie należności na 24 raty byłoby sprzeczne z interesem Skarbu Państwa, nie jest z nim zaś sprzeczne rozłożenie na 10 rat. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji powołano się natomiast wyłącznie na treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w ogóle odstępując od podania jakiejkolwiek argumentacji. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich powodów sąd uznał, że wdając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. i uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ po pierwsze ustali czy na skarżącym ciąży obowiązek zapłaty kary, o rozłożenie na raty której wnosił we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. i jakiej wysokości jest to należność. Następnie zaś ustali jakie są możliwości płatnicze R.J., w razie potrzeby wezwie go do złożenia odpowiednich dowodów obrazujących te możliwości, zaś ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.