V SA/Wa 836/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. R. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – (dalej jako "Zakład") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych za okres od czerwca 1999 r. do sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoją trudną sytuację finansową. Zwrócił się również z prośbą o rozłożenie zaległości na raty w przypadku wydania odmownej decyzji w sprawie umorzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres: 06.1999 r. – 09.2004 r. w kwocie [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne za okres: 07.1999 r. – 09.2004 r. w kwocie [...] zł; - Fundusz Pracy za okres: 12.2000 r. – 08.2005 r. w kwocie [...] zł; - oraz odsetki za zwłokę naliczone na dzień złożenia wniosku tj. 05.09.2007 r. w kwocie [...] zł. Uzasadniając decyzję tej treści Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład ustalił, że w przedmiotowej sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności nie występuje. Zobowiązany posiada stałe źródło dochodu i majątek rzeczowy. Dochód uzyskuje również żona zobowiązanego. Wobec tego nie można zakładać, że w ewentualnie prowadzonym przeciwko dłużnikowi postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Oceniając natomiast materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek z §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład stwierdził przede wszystkim, że wnioskodawca prowadzi działalność zarobkową, która przynosi mu określony dochód. Żona zobowiązanego uzyskuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia. Zakład zauważył, że możliwości zarobkowe posiada także dorosła córka wnioskodawcy oraz trzydziestoletni syn. Rodzina zobowiązanego korzysta z pomocy finansowej państwa na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniej wnuczki, dla której stanowi rodzinę zastępczą. W konsekwencji – w ocenie Zakładu – brak jest podstaw, by przyjąć, że zapłata zadłużenia w ratach lub w drodze egzekucji pozbawi rodzinę zobowiązanego możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska Zakład powołał się na alternatywnie sformułowany wniosek zobowiązanego o rozłożenie zaległości na raty w przypadku odmowy umorzenia należności. W dniu [...] grudnia 2007 r. R. G. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zwanego dalej Prezesem Zakładu – z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku ponownie powołał się na ciężką sytuację materialną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zaległych składek. Zobowiązany nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód w kwocie 1200 zł. Dochód ten może podlegać częściowemu zajęciu egzekucyjnemu. W ocenie Prezesa Zakładu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły także przesłanki umożliwiające umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ ustalił bowiem, że zobowiązany uzyskuje dochód z działalności gospodarczej. W zatrudnieniu pozostaje także żona wnioskodawcy, jej dochody w okresie 08.2007 r. – 12.2007 r. kształtowały się w granicach 3.117,60 zł – 3.712,10 zł brutto. Rodzina zobowiązanego uzyskuje ponadto pomoc finansową w kwocie 658,80 zł miesięcznie na utrzymanie małoletniej K. G. W ocenie Prezesa Zakładu regularność i wysokość ww. dochodów wyklucza przyjęcie wniosku, że opłacenie zaległych składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Zgromadzony materiał dowodowy, nie daje także podstaw do przyjęcia, że syn zobowiązanego M. G., wymaga opieki, która pozbawiałaby zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu na opłacenie należności z tytułu składek. Prezes Zakładu zauważył, że dokumentacja medyczna, z której wynika, że M. G. leczył się z powodu [...] pochodzi ze stycznia 1999 r. oraz lutego 2001 r. Obecnie więc nie można przyjąć, że trzydziestoletni syn zobowiązanego nie może utrzymywać się własnym nakładem, zwłaszcza, iż nie został uznany za osobę niezdolną do pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący powołał się – podobnie jak we wcześniejszych pismach – na swoją ciężką sytuację finansową. Dodał, że o konieczności opłacania składek za okres, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim ZUS poinformował go dopiero po siedmiu latach. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście skargę, stwierdzić należy, że jest ona bezzasadna. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez niego dochodu w wysokości 1.200 zł miesięcznie, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. Takie postępowanie w stosunku do skarżącego nie zostało jeszcze wszczęte. Dochód w wysokości 3.117,60 zł – 3.712,10 zł brutto (dane za okres: 08.2007 r. – 12.2007 r.) osiąga również żona skarżącego zatrudniona w [...] w K. Dodatkowo rodzina skarżącego otrzymuje pomoc pieniężną w wysokości 658,80 zł miesięcznie, na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniej K. G. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W ocenie sądu orzekające w sprawie organy trafnie wskazały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała – ze względu na stan zdrowia – konieczność sprawowania opieki nad którymkolwiek z członków rodziny skarżącego. Stan zdrowia syna skarżącego nie pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie zaległych należności. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono i poddano wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, czego dowodem jest jej oświadczenie z dnia 21 grudnia 2007 r. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.