V SA/Wa 836/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... lutego 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz zobowiązanie do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu ... listopada 2007 r. H. A. wystąpiła do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Decyzją z ... października 2009 r., nr ... Wojewoda M. odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia i zobowiązał ją do opuszczenia terytorium RP w ciągu 7 dni od dnia otrzymania decyzji oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. nr 120, poz. 818) i opisał przebieg postępowania. Organ wskazał, że w celu udokumentowania swojego pobytu na terytorium Polski co najmniej od ...1.1997r. aplikująca załączyła poprzedni swój paszport nr ..., listę świadków oraz dokumenty potwierdzające, iż w latach 1999-2001 cudzoziemka przeprowadzone miała badania lekarskie, w placówkach medycznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy do ustalenia czy pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest nieprzerwany, stosuje się art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż 6 miesięcy i nie przekroczyła łącznie 10 miesięcy. W toku postępowania organ zwrócił się do Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej z prośbą o przekazanie zarejestrowanych przekroczeń granicy przez zainteresowaną w okresie od l stycznia 1996r. do dnia ... maja 2009r. Z pisma z dnia ... czerwca 2009r. wynika, że w badanym okresie cudzoziemka wyjechała ...08.2003r. a przyjechała do Polski w dniu ...10.2004r. Dodatkowo przeanalizowano wszystkie stemple w kserokopiach poprzednich paszportów wnioskodawczyni (tj. na nazwisko H. S. nr ... (ważny na okres od ...04.1996r. do ...04.2006r.) oraz na nazwisko A. S. ... nr ... (ważny na okres od ...08.1994r. do ...08.1999r.), z których wynika, iż z Polski cudzoziemka wyjechała ...09.1994r., następny wyjazd datowany jest na dzień ... stycznia 1996r., następnie wjazd nastąpił w dniu... kwietnia 1996r. Z powyższych danych wynika, iż aplikująca w okresie od ... stycznia 1996r. do ... kwietnia 1996r. przebywała poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej ... dni, następnie w okresie od ... sierpnia 2003r. do ... października 2004r. przebywała poza granicami Polski ... dni. Organ wskazał także, że pismami z dnia ... lipca 2009r. oraz z dnia ... września 2009r. H. A. wzywana była do stawienia w Urzędzie w celu złożenia zeznań w charakterze strony. W pierwszym terminie cudzoziemka spóźniona stawiła się bez tłumacza, przychylając się do wniosku organ odstąpił od przesłuchania w tym dniu. W kolejnym wyznaczonym terminie zainteresowana ponownie nie stawiła się. Z informacji, która wpłynęła w dniu ... października 2009r. wynika , iż w terminie od ...09.2009r. do ...10.2009r. była niedysponowana ze względu na infekcję dróg oddechowych. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, iż działania H. A. mają na celu wydłużenie postępowania i legalizowanie swojego pobytu na terytorium Polski na podstawie wiz proceduralnych. Tym samym w ocenie organu, należy uznać, iż cudzoziemka nie spełnia podstawowej przesłanki udzielania przedmiotowego zezwolenia tj. nie przebywa od co najmniej ...01.1997r. nieprzerwanie, w rozumieniu ustawy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia cudzoziemka podniosła, że wniosek o legalizację pobytu w Polsce w oparciu o ustawę o abolicji złożyła ...11.2007 r. Sprawa nie była rozpatrywana przez bardzo długi okres czasu. Wielokrotnie zgłaszała się do Oddziału Legalizacji Pobytu osobiście celem uzyskania informacji o przebiegu załatwiania swojej sprawy. Za każdym razem tłumaczono jej, że zostanie poinformowana o tym telefonicznie, jednak takiej informacji nie otrzymała. W związku z tym, że jej sprawa nie była rozpatrywana tak długo, złożyła dnia ...04.2009 r. pisemny wniosek o nadanie dalszego jej biegu, co przeczy stwierdzeniu Urzędu w decyzji, iż "działania Pani H. A. mają na celu wydłużenie swojego pobytu na terytorium Polski na podstawie wiz proceduralnych". W ocenie skarżącej stwierdzenie to nie ma żadnych podstaw, a jest jedynie próbą przeniesienia własnej winy za swoją opieszałość w załatwianiu sprawy na petentkę. Skarżąca podniosła także, że swoją nieobecność na przesłuchaniu w dniu ...10.2009 r. usprawiedliwiła oficjalnym zaświadczeniem lekarskim i w związku z tym nic nie stało na przeszkodzie wyznaczenia nowego terminu. Skarżąca wskazała, że w okresie ustawowym przebywała za granicą łącznie ... dni - z Polski wyjechała... sierpnia 2003 roku, a wróciła ... października 2003r. Następnie wyjechała ... września 2004 r. a wróciła ... października 2004 r. (....dni nieobecności), to znaczy nie przekroczyła ustawowego okresu przerw (...miesięcy). Decyzją z... lutego 2010 r., nr ... Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podstawowym wymogiem, warunkującym udzielenie wnioskowanego przez cudzoziemkę pozwolenia, jest nieprzerwany pobyt w Polsce co najmniej od dnia ... stycznia 1997 r. Z akt sprawy wynika, że cudzoziemka w dniu wejścia w życie w/w ustawy, czyli w dniu ...07.2007r., przebywała w Polsce nielegalnie spełniając tym samym jedną z dwóch, głównych przesłanek do udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że H. A. we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony podała, że przebywa w Polsce od 1996r. Do wniosku zainteresowana dołączyła potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów podróży wydanych jej: * w dniu ...08.1994r. przez władze Republiki A. z terminem ważności do dnia ...08.1999r. na dane osobowe H. S., * w dniu ...04.1996r. przez władze Republiki A. z terminem ważności do dnia ...04.2004r. na dane osobowe H. S., * w dniu ...04.2004r. przez władze Republiki A. z terminem ważności do dnia ...07.2009r. na dane osobowe H. A. Organ odwoławczy podał, że z adnotacji zamieszczonych w pierwszym dokumencie podróży wynika, iż funkcjonariusz Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w T. odnotował wyjazd cudzoziemki z terytorium Polski w dniu ...09.1994r., oraz w dniu ...01.1996r., opuściła ona terytorium naszego kraju. Następnie w drugim dokumencie podróży odnotowano przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w M. wjazd H. A. (S.) na terytorium Polski w dniu ...04.1996r., zaś w dniu ...08.2003r., opuściła ona terytorium naszego kraju przez przejście graniczne W. W związku z powyższym organ l instancji zwrócił się z prośbą do Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej o przekazanie zarejestrowanych przekroczeń granicy przez zainteresowaną od dnia ... czerwca 1996r. Z otrzymanej w dniu ...06.2009r. informacji – w ocenie organu - wynika, że cudzoziemka wyjechała z Polski w dniu ...08.2003r., zaś wróciła w dniu ...10.2004r. przez przejście graniczne W. Z w/w materiału dowodowego w ocenie organu wynikało, iż od dnia ...08.2003r. do dnia ...10.2004r. tj. ... dni cudzoziemka przebywała poza terytorium Polski. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro brak potwierdzenia spełnienia wymogu dotyczącego nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co najmniej od dnia ...01.1997r. stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia przedmiotowego zezwolenia, nie jest zasadne badanie czy w przedmiotowej sprawie zachodzą inne okoliczności określone w art. 18 ust. 1 w/w ustawy, gdyż nie miałoby to wpływu na rodzaj rozstrzygnięcia oraz prowadziłoby do bezzasadnego przedłużania postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. A. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że złożyła wniosek o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony we właściwym terminie, wskazała lokal, w którym zamierza przebywać i przedstawiła tytuł prawny do tego lokalu, ponadto posiada środki finansowe do pokrycia kosztów utrzymania i leczenia przez okres 1 roku. Przebywa w Polsce nieprzerwanie od ...04.1996r. Skarżąca wskazała, że wyjechała z Polski ...08.2003r., wróciła ...10.2003r., następnie wyjechała ...09.2004r. i wróciła ...10.2004r., czyli przerwy w pobycie wyniosły łącznie ... dni. Skarżąca zgłosiła również szereg zarzutów odnośnie przebiegu postępowania przed organem I instancji. Oświadczyła, że jej mąż A. A. przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 77 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z przepisem art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis art. 78 § 1 kpa stanowi natomiast, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powyższe przepisy nakładają na organ administracji procesowy obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, by wyjaśnić sprawę, korzystając ze wszystkich możliwych dowodów, których przeprowadzenie nie jest sprzeczne z prawem oraz wprowadzają zasadę, że żądanie przeprowadzenia takiego dowodu należy uwzględnić, jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ocena materiału dowodowego należy do organu przeprowadzającego postępowanie, który w uzasadnieniu decyzji powinien wypowiedzieć się, co do dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówi wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 80 kpa). Przepisy te zostały naruszone w niniejszej sprawie w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieprzerwanie co najmniej od dnia 1 stycznia 1997 r., którego pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny, wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca udzieli zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 1 roku, o ile nie spowoduje to zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, albo obciążenia dla budżetu państwa lub nie naruszy interesu Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli cudzoziemiec spełnia łącznie następujące warunki: 1) złoży wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; 2) wskaże lokal mieszkalny, w którym zamierza przebywać i przedstawi tytuł prawny do jego zajmowania; 3) posiada przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia go lub powierzenia mu wykonywania innej pracy zarobkowej, lub pełnienia funkcji w zarządach osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane, lub posiada dochody lub mienie wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w tym kosztów leczenia, bez potrzeby korzystania ze wsparcia materialnego ze środków pomocy społecznej przez okres 1 roku; 4) nie złożył wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1. Jednocześnie do ustalenia, czy pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest nieprzerwany, stosuje się art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694), zgodnie z którym pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż ... miesięcy i nie przekroczyła łącznie ... miesięcy w okresach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, chyba że przerwa była spowodowana: 1) wykonywaniem obowiązków zawodowych lub świadczeniem pracy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) towarzyszeniem małżonkowi wykonującemu obowiązki zawodowe lub świadczącemu pracę w warunkach, o których mowa w pkt 1; 3) (uchylony); 4) leczeniem cudzoziemca. W niniejszej sprawie organy orzekające uznały, iż cudzoziemka nie spełnia przesłanki określonej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, tj. okresu nieprzerwanego pobytu na terytorium RP, gdyż łączna przerwa w pobycie zainteresowanej na terytorium Polski w badanym okresie przekroczyła dopuszczalne ... miesięcy. Ustaleń tych dokonano wyłącznie na podstawie otrzymanej w dniu ...06.2009r. informacji Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej o zarejestrowanych przekroczeniach granicy przez zainteresowaną od dnia ... czerwca 1996r. Na tej podstawie organy stwierdziły, że "cudzoziemka wyjechała z Polski w dniu ...08.2003r., zaś wróciła w dniu ....10.2004r. ... tj. ... dni cudzoziemka przebywała poza terytorium Polski". Dokonując tej oceny nie wzięto pod uwagę wyjaśnień zainteresowanej, a przede wszystkim pominięto zawartą w informacji Z. istotną wzmiankę, że "Straż Graniczna nie prowadzi pełnej ewidencji osób przekraczających granice państwową RP" ( k. ... akt adm.). Podkreślenia wymaga, że skarżąca w toku całego, (trwającego prawie trzy lata) postępowania administracyjnego twierdziła, że przerwy w jej pobycie nie przekroczyły ... miesięcy. Wskazywała, że wyjechała z Polski latem (chyba w sierpniu ) 2003r. i wróciła po dwóch miesiącach i wyjechała jeszcze we wrześniu 2004r. i wróciła w październiku 2004r. ( prot. przesłuchania strony z ...07.2009r. k. ... akt adm.). Organ I instancji nie wyjaśnił tych sprzeczności i pomimo usprawiedliwionej zwolnieniem lekarskim nieobecności cudzoziemki na wyznaczonym na dzień ... października 2009r. terminie przesłuchania, nie wyznaczył nowego terminu tej czynności, ani nie podjął żadnych innych kroków celem właściwego wyjaśnienia sprawy, stwierdzając arbitralnie w wydanej w dniu ... października 2009r. decyzji, że "działania P. H. A. mają na celu wydłużenie postępowania i legalizowanie pobytu..." Okoliczności tej, mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił również organ II instancji pomimo treści zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu. Podkreślenia wymaga, że rola Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w odróżnieniu od roli Sądu, nie ogranicza się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencjami organu II instancji (art.138 kpa), Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się do kontroli decyzji organu i instancji i to bez oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. Sąd l instancji, w razie stwierdzenia, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinien natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uwzględnić skargę. Należy podkreślić, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego z wyłączeniem, w ściśle określonych warunkach, dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Braki w materiale dowodowym uniemożliwiają sądową weryfikację ustaleń i ocen zawartych w zaskarżonej decyzji i nie mogą zostać uzupełnione na etapie sądowej kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji. Prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga jednak, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że organ nie tylko z własnej inicjatywy powinien gromadzić dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ale także, by przeprowadził dowody wskazane przez stronę, jeżeli mają znaczenie dla sprawy. W rozstrzyganej sprawie, organ II instancji naruszył również zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), gdyż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w niekompletnym materiale dowodowym. Zarzut dowolności mógłby okazać się nieuzasadniony jedynie wówczas, gdyby ustalenia poczynione zostały w oparciu o ocenę pełnego materiału dowodowego, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji odpowiadającej prawu. Reasumując, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i braki w materiale dowodowym uniemożliwiają sądową weryfikację ustaleń i ocen zawartych w skarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na względzie powyższe uwagi, winien zbadać i ustalić zgodnie z wymogami powołanych przepisów postępowania administracyjnego, czy w okresie od ... stycznia 1997r. do ... listopada 2007r. pobyt H. A. na terytorium RP był nieprzerwany w rozumieniu art. 64 ust 4 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto organ weźmie pod uwagę, że mężowi skarżącej- A. A. udzielono zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP na czas oznaczony do dnia ...04.2011r. decyzją Wojewody M. z dnia ... maja 2010r. nr ... W związku z powyższym należało na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzec jak w sentencji. W oparciu o przepis art. 152 powołanego Prawa Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.